“Oltre le Sbarre”

Una proposta di Riforma del Sistema Penitenziario Italiano (*)
 

EUROPEISTI:          Il sistema penitenziario italiano si trova in uno stato di crisi cronica e sistemica, un circolo vizioso di sovraffollamento, violazione dei diritti umani e alti tassi di recidiva che ne mina alla base la missione costituzionale.

Conseguentemente ad una diagnosi approfondita delle patologie del sistema -ed un’analisi comparata con i modelli di Germania, Francia, Spagna e Regno Unito- Noi EUROPEISTI quivi presentiamo una strategia di Riforma strutturale per allineare l’Italia agli standards europei di efficacia e umanità.

La crisi italiana non è primariamente il risultato di un eccessivo ricorso alla carcerazione (il tasso di detenzione nazionale è inferiore alla media europea) ma di un collasso infrastrutturale e gestionale. Un tasso di sovraffollamento reale del 134,2%, con picchi superiori al 200% in alcuni istituti, è la conseguenza diretta di una capacità detentiva inadeguata e in costante deterioramento.

Questa condizione, che viola apertamente le norme europee e la “sentenza Torreggiani” della CEDU, genera un ambiente in cui la rieducazione è impossibile e la disperazione prospera, come testimoniato dal tragico aumento dei suicidi.

Il fallimento rieducativo è certificato da un tasso di recidiva che supera il 60%, alimentato dalla quasi totale assenza di opportunità di lavoro e formazione all’interno degli istituti.

L’inefficienza del sistema è anche economica: a fronte di un costo per detenuto superiore a quello di molti partner europei, l’allocazione delle risorse è drammaticamente sbilanciata, con l’80% del budget assorbito dalle spese per il personale, lasciando quote irrisorie per il trattamento dei detenuti e la manutenzione delle strutture.

Al solito per Noi EUROPEISTI, è essenziale operare preventivamente un confronto con i modelli europei, che offrono lezioni cruciali. La Germania dimostra l’efficacia di una strategia “front-door” che, attraverso un uso estensivo di pene pecuniarie e sospensioni condizionali, riduce drasticamente la popolazione carceraria. La Spagna, con il suo sistema progressivo a “gradi” e un focus sul trattamento individualizzato, offre un modello “inside-the-walls” di provata efficacia nel ridurre la recidiva a meno del 20%. La Francia e il Regno Unito, al contrario, fungono da monito, mostrando come la mancanza di risorse per l’implementazione delle alternative (Francia) o un focus esclusivo sull’edilizia penitenziaria (Regno Unito) portino a crisi speculari a quella italiana.

Sulla base di questa analisi, la strategia di riforma integrata da Noi proposta si fonda su tre pilastri interconnessi:

• Ridurre la pressione sul sistema (strategie “Front-Door“): attraverso l’adozione di un sistema di pene pecuniarie basato sul reddito (modello tedesco), la revisione della legislazione sulle droghe in un’ottica di salute pubblica e la limitazione drastica della custodia cautelare.

 

• Trasformare il tempo della detenzione (strategie “Inside the Walls“): implementando un modello di esecuzione della pena progressivo e incentivante (modello spagnolo), lanciando un piano straordinario per il lavoro e la formazione in partnership con il settore privato e, soprattutto, operando una riallocazione strutturale del budget per finanziare il trattamento e la manutenzione.

 

• Potenziare il Reinserimento (strategie “Back-Door“): rafforzando le misure alternative alla detenzione, la cui efficacia è già provata, e creando una rete strutturata di supporto post-rilascio per alloggio e lavoro, al fine di spezzare definitivamente il ciclo della recidiva.

 

Parte I – Diagnosi di una crisi sistemica:

lo stato della detenzione in Italia

 

Il sistema penitenziario italiano è afflitto da patologie croniche che ne compromettono la funzionalità, la legalità e la stessa legittimità costituzionale. La diagnosi che emerge dai dati ufficiali e dai rapporti degli organismi di vigilanza è quella di un sistema al collasso, intrappolato in un circolo vizioso di sovraffollamento, inefficacia rieducativa e violazione sistematica dei diritti fondamentali. Questa sezione delinea, con rigore analitico, i contorni di questa crisi, stabilendo le fondamenta fattuali e giuridiche che rendono improrogabile la riforma strutturale che proponiamo.

1. “Senza Respiro”: la realtà del sovraffollamento cronico

Il sistema detentivo italiano vive in uno stato di emergenza perpetua, una condizione definita “senza respiro” da osservatori come l’associazione Antigone, che fotografa un sistema in cui detenuti, operatori e istituzioni sono in costante affanno. L’indicatore più evidente di questa crisi è il sovraffollamento, un fenomeno che ha assunto proporzioni drammatiche e strutturali.

• Analisi quantitativa: secondo i dati più recenti del Ministero della Giustizia, aggiornati a metà 2025, la popolazione detenuta ammonta a 62.695 persone, a fronte di una capienza regolamentare teorica di 51.284 posti. Questo dato, già allarmante, nasconde una realtà ancora più grave. La capienza ufficiale è infatti un valore virtuale, poiché oltre 4.500 posti risultano non disponibili a causa di fatiscenza strutturale, sezioni inagibili o carenza di personale. La capacità effettivamente disponibile si riduce quindi a soli 46.724 posti. Il calcolo basato su questa cifra reale rivela un tasso di sovraffollamento nazionale del 134,2%. In termini assoluti, circa 16.000 persone sono recluse senza disporre di un posto regolamentare.

Questa media nazionale, tuttavia, maschera picchi di criticità estrema a livello locale. Ben 66 istituti penitenziari superano il 150% di affollamento, una condizione in cui tre persone sono costrette a vivere nello spazio concepito per due. La situazione è particolarmente grave in istituti come Lucca, che raggiunge il 226%, Milano San Vittore (220%) e Foggia (212%). Il quadro è in continuo peggioramento: negli ultimi due anni, la popolazione carceraria è aumentata di oltre 5.000 unità, mentre la capacità effettiva è diminuita di 900 posti, con un ritmo di crescita di circa 300 nuovi ingressi netti ogni due mesi

 

• Il paradosso italiano: è fondamentale comprendere che questa crisi non deriva da un approccio eccessivamente punitivo della società italiana. Anzi, i dati comparati dimostrano il contrario. Il tasso di detenzione in Italia, pari a 90 persone ogni 100.000 abitanti, è nettamente inferiore alla media europea (116,1) e più basso di quello di nazioni come Francia e Spagna. Nonostante ciò, l’Italia si colloca al terzo posto nell’Unione Europea per tasso di sovraffollamento, superata solo da Cipro e Francia.

Questa discrepanza svela la vera natura del problema: non si incarcerano troppe persone in assoluto, ma il sistema è strutturalmente incapace di gestire in modo umano e legale la popolazione detenuta esistente. La crisi è, dunque, di natura infrastrutturale e gestionale, non di eccessiva repressività.

 

• Le conseguenze umane e legali: un tale livello di sovraffollamento non è una mera questione logistica, ma una causa diretta di sofferenza umana e una flagrante violazione delle norme nazionali e internazionali. Le condizioni di vita che ne derivano sono in palese contrasto con l’articolo 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), che proibisce trattamenti inumani o degradanti, e con le “Regole Penitenziarie” europee, che impongono il rispetto della dignità umana come principio fondamentale. Questa situazione persiste nonostante la storica “sentenza Torreggiani” contro Italia del 2013, con cui la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha condannato l’Italia proprio per le condizioni detentive derivanti dal sovraffollamento.

La conseguenza più tragica di questo sistema “senza respiro” è l’allarmante numero di suicidi. Già nei primi mesi del 2025 se ne contavano 29, un ritmo che proietta un superamento dei record negativi degli anni precedenti.

 

EUROPEISTI:          Il 2024 ha già segnato un triste primato, un dato che il Presidente della Repubblica Mattarella ha definito “indice di condizioni inammissibili”. A questo quadro si aggiunge la barbarie di 12 bambini ancora reclusi in carcere con le loro madri a gennaio 2025, esposti a gravi rischi per la loro salute e il loro sviluppo. Il sistema, nel suo stato attuale, non solo punisce, ma degrada e, in troppi casi, uccide.

2. Il circolo vizioso della Recidiva: quando il carcere fallisce la sua missione

L’articolo 27 della Costituzione italiana sancisce che “le pene… devono tendere alla rieducazione del condannato“. Questo principio non è una mera dichiarazione di intenti, ma il fondamento giuridico e teleologico del sistema sanzionatorio. Il principale indicatore del fallimento di questa missione costituzionale è l’elevatissimo tasso di recidiva, che trasforma il carcere da luogo di riabilitazione a fattore criminogeno, alimentando un circolo vizioso che mina la sicurezza della società.

• Tassi di recidiva allarmanti: le stime indicano che tra il 60% e il 68% di coloro che hanno scontato una pena detentiva torna a commettere reati una volta in libertà. I dati raccolti dall’associazione Antigone confermano questa drammatica realtà: il 62% della popolazione detenuta è recidivo, ovvero è già stato in carcere almeno una volta. Di questi, una quota significativa (18%) ha alle spalle cinque o più carcerazioni precedenti. Questi numeri non rappresentano solo un fallimento individuale, ma un’inconfutabile prova del fallimento sistemico. Il carcere, così com’è strutturato, non funziona.
• La Causa

 

L’alta recidiva non è un destino ineluttabile legato a una presunta “indole criminale”, ma la conseguenza diretta di un ambiente detentivo sterile e de-socializzante. Le condizioni di sovraffollamento e la cronica carenza di personale specializzato (educatori, psicologi, assistenti sociali) costringono gli istituti a concentrare le poche risorse disponibili sul mantenimento dell’ordine e della sicurezza, marginalizzando completamente le attività trattamentali.

 

• Lavoro: definito dalle norme un “elemento fondamentale del trattamento”, rimane un’opportunità per pochi. Solo un detenuto su tre lavora. Inoltre, la stragrande maggioranza di questi è impiegata alle dipendenze dell’Amministrazione Penitenziaria (A.P.) in attività di manutenzione ordinaria (le cosiddette “mercedi“), che offrono scarse competenze professionali spendibili all’esterno. I detenuti che lavorano per datori di lavoro esterni, in attività realmente formative, sono una minoranza esigua.

 

• Istruzione e Formazione: le percentuali di partecipazione ai percorsi educativi sono altrettanto deludenti. A livello nazionale, solo il 34% dei detenuti è iscritto a un corso di istruzione e un misero 6% a un corso di formazione professionale. In alcune regioni, come la Lombardia, la percentuale di iscritti a corsi scolastici scende al di sotto del 24%. Questo accade nonostante l’86% degli istituti disponga di locali dedicati a tali attività, a riprova del fatto che il problema non è solo la mancanza di spazi, ma una profonda incapacità organizzativa e una scarsa priorità politica attribuita a queste funzioni essenziali.
• Il successo delle alternative

 

L’inefficacia della detenzione carceraria emerge in tutta la sua evidenza se confrontata con il successo delle misure alternative. Dati ufficiali del Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria (DAP) mostrano che il tasso di revoca per misure come l’affidamento in prova al servizio sociale, spesso dovuto a violazioni delle prescrizioni o a nuovi reati, è storicamente molto basso, attestandosi intorno al 5%.

 

Sebbene queste misure siano concesse a soggetti ritenuti meno pericolosi, la differenza abissale rispetto al tasso di recidiva post-carceraria (60% e oltre) dimostra che un percorso di esecuzione della pena nella comunità, supportato da servizi sociali, è infinitamente più efficace nel promuovere il reinserimento e, di conseguenza, nel garantire la sicurezza collettiva. La detenzione, al contrario, appare come la strategia più costosa e meno efficace per gestire la criminalità.

 

3. L’Economia dell’inefficienza: analisi dei costi e dell’allocazione delle risorse

Un’analisi economica del sistema penitenziario italiano rivela un paradosso sconcertante: a fronte di una spesa per detenuto relativamente elevata nel contesto europeo, i risultati in termini di condizioni detentive, rieducazione e riduzione della recidiva sono tra i peggiori. Questo scollamento tra risorse impiegate e risultati ottenuti non indica quindi una mancanza di fondi in assoluto, ma una loro allocazione profondamente irrazionale e inefficiente, che di fatto alimenta le stesse criticità che dovrebbe risolvere.

• Costo elevato, risultati scarsi

 

Il costo medio giornaliero per singolo detenuto in Italia si attesta tra i 132 e i 137 euro Tradotto in spesa mensile, si parla di circa 3.511 euro per detenuto. Questo valore è significativamente più alto di quello registrato in Spagna (circa 1.650 euro al mese) e superiore anche a quello della Francia (3.110 euro al mese). Nonostante questa spesa considerevole, l’Italia registra tassi di sovraffollamento e di recidiva drammaticamente peggiori rispetto alla Spagna, che ottiene risultati notevolmente superiori con una spesa dimezzata. Questo dato, da solo, suggerisce che il problema non è “quanto” si spende, ma “come” lo si spende.

 

• Allocazione sbilanciata del Budget

 

La radice di questa inefficienza strutturale risiede nella composizione del bilancio del DAP (Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria). Un’analisi dettagliata mostra che una quota schiacciante, pari a circa l’80% del budget totale, è assorbita dalle spese per il personale. Questa rigidità di spesa, legata ai costi per la polizia penitenziaria, il personale amministrativo ed i dirigenti, lascia solo le briciole per tutte le altre funzioni vitali del sistema.

• Sotto-finanziamento cronico delle aree critiche

 

La conseguenza di questa sproporzione è un de-finanziamento sistematico delle aree che dovrebbero costituire il cuore della missione rieducativa e della gestione infrastrutturale:

• Spesa diretta per i Detenuti: solo l’8,5% del budget è destinato alle spese che riguardano direttamente la vita e il trattamento dei detenuti. Questo si traduce in una spesa giornaliera stimata di appena 11 euro a persona. Con questa cifra irrisoria, lo Stato deve provvedere al vitto, al materiale igienico, all’assistenza sanitaria, ma anche a tutte le attività trattamentali: istruzione, corsi di formazione, attività culturali e sportive, e le mercedi per i detenuti lavoranti. È evidente l’impossibilità materiale di costruire percorsi rieducativi significativi con risorse così esigue.

 

• Manutenzione delle Strutture: l’allocazione per la manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili è altrettanto inadeguata, con stime che parlano di circa 20 euro al mese per detenuto. Questo spiega il progressivo degrado delle strutture carcerarie e il numero crescente di posti letto resi “non disponibili”, che a sua volta aggrava il sovraffollamento in un circolo vizioso.
• Paradosso del Personale

Nonostante la spesa per il personale assorba la quasi totalità delle risorse, il sistema soffre di gravi carenze di organico, specialmente nelle figure professionali cruciali per il trattamento. Mentre si discute di assumere più agenti di polizia penitenziaria, mancano drammaticamente direttori di istituto (con Antigone che ne chiede l’assunzione di 300), educatori, psicologi e mediatori culturali, figure indispensabili per implementare i programmi rieducativi previsti dalla legge. L’attuale struttura di spesa finanzia un sistema orientato alla custodia e al controllo, piuttosto che al trattamento e al reinserimento.

 

4. Il giudizio dell’Europa: le condanne del CPT e la violazione delle regole comuni

La crisi del sistema penitenziario italiano non è solo una questione interna, ma rappresenta una persistente e documentata violazione degli standards giuridici e umanitari europei. Le ripetute condanne e le aspre critiche da parte degli organi del Consiglio d’Europa, in particolare del “Comitato per la Prevenzione della Tortura” (CPT), evidenziano un fallimento sistematico nell’adeguarsi a principi condivisi e legalmente vincolanti.

• Critiche sistemiche dal Consiglio d’Europa

 

Le ispezioni del CPT in Italia hanno costantemente messo in luce gravi carenze che violano l’articolo 3 della CEDU. I rapporti del Comitato, come quello pubblicato a seguito della visita del 2024, sono impietosi e non si limitano agli istituti penitenziari. Essi denunciano un “approccio carcerario” anche nei Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR), strutture di detenzione amministrativa per migranti, spesso gestite da enti privati con scarsa trasparenza. Le criticità rilevate dal CPT sono ricorrenti e sistemiche:

• Condizioni materiali degradanti e insalubri.
• Assenza quasi totale di attività ricreative, formative o lavorative.
• Misure di sicurezza sproporzionate e un clima repressivo.
• Standard sanitari inadeguati e variabili, con segnalazioni di uso eccessivo di psicofarmaci non prescritti.
• Mancanza di garanzie legali fondamentali, come l’accesso effettivo a un avvocato e la possibilità di comunicare con l’esterno.

Questi rilievi non sono semplici raccomandazioni, ma costituiscono un’accusa formale di non conformità dell’Italia ai suoi obblighi internazionali, descrivendo condizioni che possono equivalere a trattamenti inumani e degradanti

• Violazione delle regole penitenziarie europee

 

La situazione descritta dal CPT si traduce in una violazione diretta di numerosi principi cardine delle “Regole Penitenziarie” europee, il testo di riferimento per una gestione umana e costruttiva della detenzione.

 

L’Italia risulta inadempiente su fronti essenziali:

• Regola 1 e 4: il trattamento dei detenuti deve rispettare i diritti umani, e la mancanza di risorse non può mai giustificare condizioni detentive che li violino. Il sovraffollamento ed il degrado strutturale in Italia contravvengono direttamente a questo principio fondamentale.
• Regola 18 e 19: stabiliscono standard minimi per l’alloggio, l’igiene e lo spazio vitale individuale, regolarmente disattesi a causa del sovraffollamento.
• Regola 24: garantisce il diritto dei detenuti a comunicare con il mondo esterno, un diritto spesso compresso da prassi restrittive e dalla carenza di strumenti adeguati.
• Regola 26 e 28: considerano il lavoro e l’istruzione come elementi positivi e centrali del regime penitenziario, non come concessioni occasionali. La scarsissima partecipazione a tali attività in Italia rappresenta una chiara deviazione da questo standard
• La politica di Emergenza come norma

 

Di fronte a questa crisi strutturale e alle continue censure europee, la risposta politica italiana è stata spesso inadeguata, frammentaria e basata su una logica emergenziale. Invece di avviare riforme organiche, i governi hanno fatto ricorso a decreti-legge, come il “Decreto Carcere Sicuro” o il “Decreto Sicurezza”, che si concentrano prevalentemente su aspetti securitari, inasprimenti di pena o modifiche amministrative marginali.

 

EUROPEISTI:          Questi interventi, criticati da giuristi, avvocatura e società civile, non solo non affrontano le cause profonde del sovraffollamento e dell’inefficacia rieducativa, ma talvolta le aggravano, introducendo nuovi reati o limitando ulteriormente i diritti.

La lotta politica si consuma su emendamenti e dibattiti parlamentari che raramente incidono sulla struttura del problema, dimostrando una persistente incapacità o mancanza di volontà politica di adottare le soluzioni strutturali che l’analisi comparata e le raccomandazioni europee indicano da tempo.

 

Parte II – Modelli europei a confronto:

lezioni per l’Italia

 

EUROPEISTI:          L’analisi dei sistemi penitenziari di altre grandi nazioni europee non serve a trovare un modello perfetto da importare acriticamente, ma a identificare strategie efficaci, principi operativi e lezioni apprese che possano informare e guidare una riforma intelligente e mirata del sistema italiano. Germania, Spagna, Francia e Regno Unito offrono un panorama variegato di approcci, successi e fallimenti da cui è possibile trarre indicazioni preziose.

5. Germania: la de-carcerizzazione come Strategia (“Front-Door“)

Il sistema penale tedesco rappresenta un eccellente esempio di approccio pragmatico e de-carcerizzante, fondato sul principio esplicito di considerare la detenzione come ultima ratio.

 

La filosofia di fondo è quella di evitare, per quanto possibile, gli “effetti de-socializzanti” della pena detentiva, specialmente quella di breve durata, che è considerata dannosa per l’individuo e inefficace per la società. Questa filosofia non rimane sulla carta, ma si traduce in prassi giudiziarie e strumenti normativi di straordinaria efficacia.

• Filosofia e Prassi

 

Il sistema tedesco persegue attivamente la riduzione della popolazione carceraria attraverso due meccanismi principali che agiscono alla “porta d’ingresso” del sistema (strategie “front-door”):

• la Pena Pecuniaria (Tagessatz): è il pilastro del sistema sanzionatorio tedesco. La pena pecuniaria, utilizzata in circa l’83% di tutte le condanne, non è una sanzione secondaria, ma la pena principale per la stragrande maggioranza dei reati di media e bassa gravità.

 

Il suo successo risiede nel meccanismo dei “tassi giornalieri” (Tagessatzsystem). Il giudice determina la sanzione in due fasi: prima stabilisce il numero di “giorni-multa” in base alla gravità del reato, poi determina il valore economico di ciascun giorno-multa in base al reddito netto giornaliero del condannato. Questo sistema garantisce equità (la sanzione è proporzionale sia al fatto commesso sia alla capacità economica del reo) ed efficacia, sostituendo migliaia di pene detentive brevi. Per i non abbienti, è prevista la possibilità di convertire la pena pecuniaria in lavoro di pubblica utilità.

 

• La Sospensione condizionale della pena (Strafaussetzung zur Bewährung): cioè un uso massiccio della sospensione condizionale. Circa il 65% delle pene detentive (fino a due anni) viene sospeso, a condizione che vi sia una prognosi favorevole sulla risocializzazione del condannato.

 

La sospensione è spesso accompagnata da prescrizioni, come il pagamento di una somma ad un ente di pubblica utilità, che rafforzano la funzione riparativa e preventiva della misura.

• Risultati

Gli effetti di questa strategia “front-door” sono evidenti e misurabili. La Germania mantiene costantemente un basso tasso di sovraffollamento, che si attestava al 92% nel 2009 e è sceso al 77,5% nel 2018, ben al di sotto della soglia di criticità.

Inoltre, la durata media della detenzione è tra le più basse d’Europa, con soli 4,7 mesi. Sebbene le statistiche ufficiali sulla recidiva siano complesse e non sempre direttamente comparabili, l’approccio tedesco si concentra sulla prevenzione primaria degli effetti criminogeni del carcere, agendo prima che questi possano manifestarsi.

 

EUROPEISTI:          Il modello tedesco offre all’Italia una lezione di fondamentale importanza: è possibile gestire la criminalità in modo efficace riducendo drasticamente il ricorso al carcere. La Germania dimostra che una società sicura ed un’economia forte non solo sono compatibili con un approccio meno carcerocentrico, ma possono trarne beneficio. L’adozione di strumenti come la pena pecuniaria basata sul reddito come sanzione principale, e non come alternativa residuale, rappresenta la via maestra per ridurre la pressione insostenibile sugli istituti penitenziari italiani, liberando risorse per gestire più efficacemente i casi di maggiore gravità.

 

6. Spagna: la progressività della pena ed il reinserimento sociale (“Inside-the-Walls” e “Back-Door“)

Se la Germania offre un modello per ridurre i flussi in entrata, la Spagna fornisce un esempio condivisibile di come trasformare la qualità e la finalità della detenzione stessa. Il sistema penitenziario spagnolo è esplicitamente e coerentemente orientato al raggiungimento dell’obiettivo costituzionale di “rieducazione e reinserimento sociale” (art. 25.2 Cost. spagnola)

 

Questo non è un semplice auspicio, ma il principio organizzatore di un sistema progressivo e flessibile che rende il detenuto un soggetto attivo del proprio percorso trattamentale.

• Filosofia e Prassi

 

Lo strumento cardine del modello spagnolo è il sistema di classificazione a “gradi” (grados), che struttura l’esecuzione della pena come un percorso dinamico e incentivato verso la libertà:

• Valutazione e programma individualizzato: all’inizio della detenzione, un’equipe multidisciplinare (la Junta de Tratamiento) valuta la personalità del detenuto e definisce un programma di trattamento individualizzato (Programa Individualizado de Tratamiento), che stabilisce gli obiettivi e le attività da svolgere.

 

• Progressione tra i Gradi: i detenuti vengono classificati in uno dei tre gradi. La maggior parte inizia nel segundo grado (regime ordinario). La progressione al tercer grado (regime aperto o semilibertà) è l’obiettivo centrale del trattamento. In questo regime, il detenuto trascorre solo le ore notturne in istituto, potendo uscire durante il giorno per lavorare, studiare o partecipare a programmi formativi all’esterno. La progressione non è automatica, ma dipende dal comportamento del detenuto e dalla sua partecipazione attiva al programma trattamentale, creando un potente incentivo alla collaborazione. Il sistema è flessibile, essendo anche possibile anche la regressione a un grado inferiore in caso di comportamento negativo.

 

• Centralità del lavoro: in linea con questa filosofia, il lavoro è definito dalla legge come un “diritto e un dovere” del detenuto e costituisce un “elemento fondamentale del trattamento“. Non è un’attività accessoria, ma parte integrante del percorso di reinserimento.

 

• Risultati

 

L’efficacia del modello spagnolo è comprovata da dati sulla recidiva tra i più bassi d’Europa. Un’importante ricerca condotta dal Ministero dell’Interno su un periodo di 10 anni (2009-2019) ha rilevato un tasso di recidiva penitenziaria generale (cioè il ritorno in carcere per un nuovo reato) di appena il 19,98%. In altre parole, 8 persone su 10 che escono dal carcere spagnolo non vi fanno più ritorno. Il dato è ancora più significativo se si analizza l’impatto del percorso progressivo: il tasso di recidiva scende al 12,62% per coloro che ottengono la libertà condizionale (il punto di arrivo del percorso trattamentale), mentre sale al 24,87% per coloro che scontano l’intera pena in regime chiuso, senza passare per la semilibertà.

 

Questo dimostra empiricamente che il trattamento progressivo è il fattore chiave per ridurre la recidiva. Sorprendentemente, questi risultati eccezionali sono ottenuti con un costo per detenuto che è circa la metà di quello italiano.

EUROPEISTI:          La Spagna offre un modello potente e basato sull’evidenza per riformare l’esecuzione della pena “dentro le mura”. Dimostra che trasformare la detenzione da una condizione di attesa passiva a un percorso attivo e responsabilizzante è la strategia più efficace per raggiungere l’obiettivo costituzionale della rieducazione e, di conseguenza, per ridurre in modo duraturo le popolazioni carcerarie e aumentare la sicurezza pubblica.

L’adozione di un sistema progressivo e la centralità del trattamento individualizzato sono lezioni che l’Italia non può più permettersi di ignorare.

 

7. Francia: un sistema di alternative complesse tra ambizioni e realtà

Il sistema penale francese presenta un quadro complesso e, per certi versi, paradossale. Da un lato, la Francia possiede un arsenale legislativo di pene alternative e misure di comunità tra i più sofisticati e articolati d’Europa. Dall’altro, il Paese soffre di un gravissimo e persistente problema di sovraffollamento carcerario. L’esperienza francese funge quindi da cruciale monito per l’Italia: la mera esistenza di un quadro normativo avanzato è del tutto insufficiente se non è supportata da adeguate risorse e da una reale capacità di implementazione.

• Il paradosso francese

 

Il codice penale francese, a partire dalla riforma del 1994, ha consacrato il principio di individualizzazione della pena e la “sussidiarizzazione” della detenzione. Esiste un’ampia gamma di sanzioni non detentive, tra cui il sursis probatoire (una forma di sospensione condizionale con obblighi di trattamento), il travail d’intérêt général (TIG, lavoro di pubblica utilità) e varie peines de stage (percorsi formativi obbligatori). L’obiettivo dichiarato è limitare il ricorso al carcere ai casi più gravi, favorendo percorsi di reinserimento nella comunità.

• La crisi di implementazione

 

Nonostante queste ambizioni legislative, la realtà è ben diversa. La Francia registra uno dei tassi di sovraffollamento più alti dell’Unione Europea, pari al 122% (dati 2023), secondo solo a Cipro e superiore a quello ufficiale italiano. La causa principale di questo fallimento risiede nella cronica difficoltà di dare esecuzione efficace e tempestiva alle misure alternative. Un problema chiave, evidenziato da analisi interne, è l’eccessivo intervallo di tempo che intercorre tra la pronuncia di una misura come il TIG e la sua effettiva messa in opera, a causa di carenze organizzative e della scarsità di convenzioni con enti esterni.

 

I Servizi penitenziari di inserimento e Messa alla Prova (Service Pénitentiaire d’Insertion et de Probation – SPIP), che dovrebbero gestire e supervisionare i condannati in area esterna, sono notoriamente sotto-finanziati e oberati di lavoro, compromettendo la loro capacità di fornire un supporto reale e un controllo efficace.

• Dati sulla Recidiva

 

Le statistiche francesi sulla recidiva illustrano chiaramente le conseguenze di questa crisi di implementazione. I dati del Ministero della Giustizia francese mostrano un divario abissale: il tasso di recidiva per coloro che hanno scontato una pena detentiva “secca” (senza ammortizzatori) è altissimo (36,9% a un anno dalla scarcerazione per i rilasciati nel 2020 e analisi più approfondite mostrano che per i condannati a pene detentive ferme il tasso complessivo di recidiva o reiterazione raggiunge quasi l’80%. Al contrario, questo tasso scende drasticamente per chi beneficia di misure alternative. Questi dati confermano, anche nel contesto francese, la superiore efficacia delle sanzioni di comunità rispetto alla detenzione.

EUROPEISTI:          L’esperienza francese è una lezione di realismo politico e amministrativo. Dimostra che approvare leggi che introducono pene alternative senza stanziare contestualmente le risorse necessarie per i servizi di probation, per la formazione degli operatori e per la creazione di una rete di partner sociali è un esercizio di facciata destinato al fallimento.

Per il nostro Paese, che già soffre di una cronica carenza di risorse per l’area penale esterna, il monito è chiaro: qualsiasi riforma che punti a espandere l’uso delle alternative deve essere accompagnata da un investimento massiccio e strutturale negli “Uffici di Esecuzione Penale Esterna” (UEPE), altrimenti si rischia di replicare il paradosso francese, con un sistema che rimane carcerocentrico nei fatti, nonostante le buone intenzioni del legislatore.

 

8. Regno Unito: una crisi speculare e le risposte emergenziali

Il sistema penitenziario del Regno Unito (in particolare Inghilterra e Galles) offre un’immagine speculare della crisi italiana, caratterizzata da un’acuta mancanza di capacità detentiva, condizioni di vita degradate e un dibattito pubblico dominato da logiche emergenziali. L’analisi del caso fornisce un potente argomento economico a favore di un investimento deciso sulla riabilitazione.

• Una crisi di capacità

 

Un rapporto del Public Accounts Committee del Parlamento britannico del marzo 2025 descrive un sistema sull’orlo del “blocco totale” (total gridlock), con un tasso di occupazione che ha raggiunto il 99,7% tra il 2022 e il 2024. Questa situazione critica è il risultato di decenni di pianificazione fallimentare.

Un ambizioso programma governativo lanciato nel 2021 per creare 20.000 nuovi posti entro la metà degli anni ’20 si è rivelato “completamente irrealistico”, con ritardi che posticipano il completamento al 2031 e un aumento dei costi dell’80% (oltre 4,2 miliardi di sterline in più).

A ciò si aggiunge un arretrato di manutenzione stimato in 2,8 miliardi di sterline e il fallimento di importanti appaltatori, che aggrava ulteriormente i ritardi.

 

• Impatto e risposte

 

Le conseguenze di questa crisi sono sorprendentemente simili a quelle italiane: un aumento della violenza (aggressioni al personale +19%, risse tra detenuti +14%), un drastico peggioramento delle condizioni di vita (un quarto dei detenuti in celle doppie progettate per uno, spesso con servizi igienici a vista) e la marginalizzazione delle attività riabilitative, poiché il personale è costretto a concentrarsi sul mero mantenimento del controllo. Per far fronte all’emergenza, il governo britannico, come quello italiano, ha dovuto ricorrere a misure tampone, tra cui schemi di rilascio anticipato di massa (early release schemes).

• Costi della Recidiva

 

Il Regno Unito fornisce un’analisi economica particolarmente lucida del costo del fallimento. Si stima che la recidiva costi alla società britannica circa 18 miliardi di sterline all’anno. I dati del Ministero della Giustizia dimostrano l’inefficacia delle pene detentive brevi: il tasso di recidiva a un anno dal rilascio è del 42% in generale, ma sale al 61% per coloro che hanno scontato pene inferiori ai 12 mesi. Al contrario, il tasso di recidiva per chi sconta una pena di comunità (community sentence) è significativamente più basso, attestandosi al 38%.

EUROPEISTI:          L’esperienza del Regno Unito costituisce un potente avvertimento contro la narrazione semplicistica che identifica nella costruzione di nuove carceri la soluzione al sovraffollamento. Dimostra che tale strategia è estremamente costosa, soggetta a enormi rischi di fallimento e, da sola, non risolve il problema se non viene affiancata da politiche efficaci di riduzione della recidiva.

Inoltre, il calcolo del costo sociale della recidiva offre un modello di argomentazione economica che l’Italia dovrebbe adottare: investire nella riabilitazione e nelle alternative non è solo una questione di umanità e di rispetto dei diritti, ma una scelta economicamente razionale che produce risparmi a lungo termine per l’intera collettività, riducendo i costi della criminalità e del sistema giudiziario.

Tabella 1: Indicatori chiave dei Sistemi penitenziari europei a confronto

 

EUROPEISTI           L’analisi sinottica di questa tabella rende evidenti le anomalie del sistema italiano e le potenziali direzioni di riforma.

L’Italia presenta un tasso di sovraffollamento eccezionalmente alto nonostante un tasso di detenzione relativamente basso, confermando la natura infrastrutturale e gestionale della crisi. Il suo tasso di recidiva è il più alto tra i paesi per cui sono disponibili dati comparabili, a fronte di un costo per detenuto elevato.

Al contrario, la Spagna emerge come un modello di eccellenza, con bassi tassi di sovraffollamento e di recidiva, ottenuti con una spesa significativamente inferiore. La Germania, pur con dati non sempre omogenei, si distingue per il suo approccio preventivo che mantiene bassi sia il sovraffollamento sia la durata delle pene. Francia e Regno Unito, con i loro alti tassi di sovraffollamento, rappresentano percorsi da non imitare.

Questa evidenza empirica costituisce la base inconfutabile sulla quale abbiamo costruito la strategia di riforma delineata qui di seguito.

 

Parte III – la proposta degli EUROPEISTI

per una nuova “Strategia Penitenziaria” per l’Italia

Come iniziativa politica autonoma del partito EUROPEISTI -sulla base della diagnosi della crisi sistemica italiana e delle lezioni apprese dall’analisi comparata- viene qui formulata una strategia di riforma organica e pluriennale.

Non si tratta di un elenco di interventi isolati, ma di un piano integrato che agisce simultaneamente su tre fronti: la riduzione dei flussi in ingresso (strategie “front-door“), la trasformazione della qualità della vita detentiva (strategia “inside the walls“) ed il potenziamento del supporto al reinserimento (strategie “back-door“).

 

9. Principi guida: Costituzione, efficienza e standards europei

Qualsiasi percorso di riforma, per essere credibile e duraturo, deve fondarsi su principi chiari e condivisi. La strategia qui proposta si ispira a tre pilastri fondamentali.

• Principio del riferimento Costituzionale italiano e normativo europeo

 

Il cuore della riforma deve essere la piena e coerente attuazione del principio rieducativo della pena, sancito dall’articolo 27 della Costituzione italiana. Questo significa superare una visione meramente retributiva o neutralizzante della sanzione penale e orientare ogni aspetto del sistema verso il reinserimento sociale del condannato. Parallelamente, la riforma deve garantire il rispetto incondizionato degli standard minimi di trattamento previsti dalla “Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo” e dalle “Regole Penitenziarie” europee, considerando la dignità della persona come un limite invalicabile.

 

• Approccio metodologico basato sull’Evidenza

 

La nostra strategia di riforma abbandona approcci ideologici o emergenziali per adottare una metodologia di evidence-based policy. Ogni intervento proposto è fondato su evidenze empiriche di efficacia, tratte dall’analisi dei dati nazionali e dalle esperienze di successo dei modelli europei, in particolare quello tedesco per le strategie “front-door” e quello spagnolo per la trasformazione del trattamento penitenziario. Si privilegiano le soluzioni che hanno dimostrato di poter ridurre la recidiva e migliorare gli esiti a lungo termine.

 

• Obiettivo dell’efficienza ed efficacia finanziaria

 

La crisi del sistema penitenziario non si risolve semplicemente stanziando più fondi, ma impiegando meglio quelli esistenti. L’obiettivo finanziario della strategia non è un aumento indiscriminato della spesa, ma il raggiungimento di una maggiore efficienza ed efficacia attraverso una radicale riallocazione delle risorse.

Come dimostrato nella Parte I, il problema principale è la sproporzione tra spesa per il personale e spesa per il trattamento e le infrastrutture. La riforma mira a ri-bilanciare questa allocazione, spostando risorse dalla mera custodia a investimenti produttivi in riabilitazione e manutenzione.

• Pilastro 1: ridurre la pressione sul sistema (Strategie “Front-Door“)

Come accennato Supra, il primo passo indispensabile per risolvere la crisi del sovraffollamento e creare le condizioni per una detenzione dignitosa e rieducativa è ridurre drasticamente e in modo strutturale il numero di persone che entrano nel circuito carcerario, specialmente per reati di modesta entità e in fase di custodia cautelare.

Azioni Specifiche:

• Riforma delle sanzioni per reati minori (sul modello tedesco): è necessario un cambio di paradigma nel sistema sanzionatorio. Si propone di introdurre, come sanzione principale e non più come opzione residuale, un sistema di pene pecuniarie determinate secondo il sistema dei tassi giornalieri (modello Tagessatz) per un’ampia categoria di reati contro il patrimonio e la persona che non presentano profili di violenza grave. Questa misura, che ha dimostrato la sua efficacia in Germania riducendo drasticamente il ricorso alle pene detentive brevi, garantisce proporzionalità ed equità, e libera preziose risorse carcerarie.

 

• Revisione della normativa sulle Droghe: la legislazione in materia di stupefacenti è uno dei principali motori del sovraffollamento carcerario in Italia, con una percentuale di detenuti per violazione di questa legge tra le più alte d’Europa. Al riguardo, si propone di adottare un approccio più orientato alla salute pubblica e alla riduzione del danno (come richiesto da numerose organizzazioni della società civile) mediante la depenalizzazione del consumo personale e la riconsiderazione delle sanzioni per i reati di lieve entità, privilegiando percorsi terapeutici e misure alternative alla detenzione, riservando il carcere solo ai trafficanti inseriti in contesti di criminalità organizzata.

 

• Limitazione drastica della “Custodia Cautelare”: la percentuale di detenuti in attesa di giudizio in Italia, sebbene in calo, rimane significativa e contribuisce in modo determinante al sovraffollamento. È imperativo riformare il codice di procedura penale per rendere la custodia cautelare in carcere una misura di reale ed effettiva extrema ratio, come peraltro raccomandato a livello europeo. Ciò richiede non solo criteri di legge più stringenti, ma anche il potenziamento e l’adeguato finanziamento di un ventaglio di misure cautelari non detentive, a partire dagli arresti domiciliari con strumenti di controllo elettronico, che devono diventare la norma e non l’eccezione per i reati che non implicano un concreto e attuale pericolo di violenza.

 

• Pilastro 2: trasformare il tempo della detenzione (Strategia “Inside the Walls”)

Ridurre la pressione sul sistema è una condizione necessaria ma non sufficiente. È fondamentale trasformare la natura stessa della detenzione, convertendola da un tempo vuoto e degradante di mera custodia a un percorso attivo, responsabilizzante e finalizzato al reinserimento. L’obiettivo è fare in modo che chi esce dal carcere sia una persona migliore, non peggiore, di quando è entrato.
Azioni Specifiche:

• Introduzione di un modello di esecuzione progressivo: si propone l’adozione di un sistema di esecuzione della pena basato su “gradi”, sul modello di quello spagnolo, la cui efficacia nel ridurre la recidiva è ampiamente dimostrata. Ogni detenuto, sulla base di una valutazione scientifica iniziale, verrebbe inserito in un programma trattamentale individualizzato. La progressione verso regimi a minore sicurezza e verso la semilibertà (tercer grado) non sarebbe un automatismo, ma il risultato del comportamento e della partecipazione attiva del detenuto al proprio percorso (lavoro, istruzione, terapia). Questo modello trasforma la pena in un processo dinamico, restituisce un orizzonte di speranza e incentiva l’assunzione di responsabilità.

 

• Piano straordinario per il Lavoro e la Formazione: il lavoro e l’istruzione devono diventare l’asse portante della vita quotidiana in carcere, non attività marginali. Per raggiungere questo obiettivo, sono necessarie azioni concrete e coordinate:

 

• Incentivi fiscali potenziati: bisogna riformare e potenziare significativamente gli sgravi fiscali e contributivi (“legge Smuraglia”) per le aziende che assumono persone detenute, rendendo l’investimento nel lavoro carcerario economicamente vantaggioso e promuovendo una vera partnership pubblico-privato.

 

• Creazione di poli produttivi interni: occorre favorire la creazione di veri e propri poli industriali, artigianali e agricoli all’interno degli istituti, gestiti da imprese esterne secondo logiche di mercato. Questo garantirebbe una formazione professionale reale e la produzione di beni e servizi competitivi, superando il modello assistenziale delle “mercedi”.

 

• Integrazione con la formazione regionale: bisogna stipulare accordi quadro con le Regioni per integrare i percorsi di formazione professionale svolti in carcere nel sistema di istruzione e formazione regionale. Ciò assicurerebbe che le competenze acquisite siano certificate, riconosciute e spendibili nel mercato del lavoro locale al momento del rilascio.

 

• Riallocazione strutturale del Budget: questo pilastro è irrealizzabile senza una profonda revisione della spesa. Si propone un piano pluriennale vincolante per ribilanciare l’allocazione del budget del DAP, passando dall’attuale rapporto 80:20 (personale vs. resto) ad un più equilibrato 60:40 entro cinque anni. Il 20% di risorse “liberate” (circa 600 milioni di euro all’anno sui valori attuali) verrebbe vincolato per legge a due scopi prioritari:
• Un “Fondo per l’ammodernamento e la manutenzione straordinaria dell’edilizia penitenziaria”, con l’obiettivo di eliminare i posti non disponibili e adeguare tutte le strutture agli standard igienico-sanitari europei.

 

• Il finanziamento del “Piano Straordinario per il Lavoro e la Formazione”, coprendo i costi degli incentivi alle imprese e degli investimenti in infrastrutture produttive interne.

 

• Pilastro 3: potenziare il Reinserimento (Strategie “Back-Door“)

L’efficacia di una pena non si misura solo durante la sua esecuzione, ma soprattutto dopo. Una strategia di riforma completa deve necessariamente includere un terzo pilastro dedicato a rafforzare il processo di transizione dal carcere alla società, per evitare che i progressi fatti durante la detenzione vengano vanificati al momento del rilascio.
Azioni Specifiche:

• Potenziamento delle “Misure Alternative”: le misure alternative alla detenzione, come l’affidamento in prova al servizio sociale e la detenzione domiciliare, hanno già dimostrato la loro superiore efficacia nel ridurre la recidiva. È necessario passare da un loro uso limitato a un’applicazione su larga scala.

 

Per evitare la “crisi di implementazione” del modello francese, questo richiede un investimento massiccio e strutturale sugli “Uffici di Esecuzione Penale Esterna” (UEPE). È indispensabile aumentare il loro personale (assistenti sociali, psicologi, funzionari amministrativi), fornire loro strumenti tecnologici adeguati e rafforzare la rete di convenzioni con il terzo settore per garantire una presa in carico reale e non solo burocratica dei condannati.

 

• Creazione di una Rete di supporto post-detenzione: uno dei principali fattori di recidiva è la mancanza di un supporto stabile al momento del rilascio. Molti ex detenuti si ritrovano senza una casa, senza un lavoro e senza una rete sociale di sostegno.

 

Si propone di istituire un “Albo nazionale delle strutture residenziali e dei servizi per il reinserimento”, come peraltro previsto da recenti proposte normative. Questo albo, finanziato con fondi pubblici e gestito secondo rigorosi criteri di qualità e accreditamento, dovrebbe mappare e sostenere una rete di comunità, alloggi sociali e servizi di accompagnamento al lavoro su tutto il territorio nazionale, offrendo un punto di riferimento concreto per i magistrati di sorveglianza e per le persone in uscita dal carcere.

• Valutazione individualizzata del Rischio e dei Bisogni: per rendere il trattamento e il reinserimento realmente efficaci, è cruciale passare da un approccio standardizzato a uno personalizzato. Si propone di rendere obbligatoria, per ogni persona che entra nel circuito penale (sia in carcere che in misura alternativa), una valutazione scientifica e standardizzata del rischio di recidiva e dei bisogni criminogeni.

 

L’utilizzo di strumenti di risk and needs assessment validati a livello internazionale permette di identificare con precisione i fattori specifici che spingono un individuo a delinquere (es. dipendenze, mancanza di lavoro, problemi relazionali, deficit cognitivi) e di costruire un piano trattamentale che indirizzi le risorse verso quegli specifici fattori. Questo approccio massimizza l’efficacia degli interventi e ottimizza l’uso delle risorse disponibili.

 

 

10. Percorso di Implementazione e Monitoraggio

Una strategia di riforma di tale portata richiede una roadmap chiara, con fasi definite e indicatori di performance misurabili per valutarne l’avanzamento e l’impatto.

• Fase 1 (Primi 12 mesi): Azioni legislative ed avvio dei Progetti pilota
• Azione Legislativa: approvazione di una legge delega per la riforma del sistema sanzionatorio, che introduca il sistema Tagessatz (cioè il meccanismo dei “tassi giornalieri” del modello tedesco) per i reati minori, riveda la normativa sulle droghe e stabilisca criteri più restrittivi per la custodia cautelare.

 

• Azione Amministrativa: istituzione di una Task Force interministeriale (Giustizia, Economia, Lavoro) con il mandato di definire il piano quinquennale di riallocazione del budget penitenziario.

 

Avvio della sperimentazione del modello progressivo a “gradi” in un numero selezionato di istituti penitenziari rappresentativi (es. uno ad alta sicurezza, uno a media sicurezza, un istituto femminile).

 

• Fase 2 (Anni 1-3): Implementazione su Larga scala
• Estensione progressiva del modello a “gradi” a tutti gli istituti penitenziari nazionali.

 

• Piena operatività del nuovo sistema di incentivi fiscali per le imprese che assumono detenuti e avvio dei primi poli produttivi interni.

 

• Istituzione e finanziamento dell’Albo nazionale per le strutture di supporto post-detenzione e avvio del piano di potenziamento degli UEPE.

 

• Fase 3 (Anni 3-5): Consolidamento e valutazione
• Raggiungimento della piena operatività del nuovo sistema in tutti i suoi pilastri.

 

• Prima valutazione complessiva dell’impatto della riforma sulla base degli indicatori di performance.

 

• Eventuali aggiustamenti e correzioni legislative e amministrative sulla base dei dati raccolti.

 

• Indicatori Chiave di Performance (KPIs): il successo della riforma deve essere monitorato attraverso la pubblicazione annuale di un rapporto governativo basato sui seguenti indicatori misurabili:

 

• Tasso di sovraffollamento reale – Obiettivo: riduzione al di sotto del 75% entro 5 anni.

 

• Percentuale di detenuti impegnati in attività lavorative o formative – Obiettivo: aumento al 50% dei detenuti lavoranti per datori di lavoro esterni o impegnati in formazione professionalizzante.
• Tasso di recidiva a 2 anni dal rilascio – Obiettivo: riduzione di almeno 15 punti percentuali rispetto al valore attuale.

 

• Rapporto percentuale tra spesa per il personale e spesa totale del DAP – Obiettivo: raggiungimento del rapporto 60:40.

 

EUROPEISTI:          Questa strategia non richiede necessariamente un aumento della spesa, ma un suo impiego più razionale e strategico, orientato ai risultati e fondato su evidenze empiriche. È un percorso esigente ma non più differibile per restituire al sistema penitenziario italiano la sua funzione costituzionale e alla società una sicurezza reale e duratura. con l’obiettivo di allineare il sistema penitenziario italiano ai suoi obblighi costituzionali ed agli standards europei di efficacia, efficienza e umanità

 

(*) A cura dei Dipartimenti “Giustizia” ed “Interni e Sicurezza”,

con il coordinamento dell’Ufficio Studi del partito EUROPESITI

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