Giustizia

Il Settore Giustizia in Italia

una analisi comparata tra Riforma ed Integrazione Europea (*)

EUROPEISTI:          L’inefficienza del sistema giudiziario italiano è un fatto numericamente provato. I dati più recenti del Ministero della Giustizia e del “EU Justice Scoreboard 2024″, basati su statistiche 2022-2023, offrono un quadro preciso. Il Disposition Time (DT), ovvero il tempo stimato per definire un procedimento, nel 2022 era di 789 giorni per le cause civili e commerciali contenziose in primo grado, un dato tra i più alti d’Europa. Nel penale, la durata media in primo grado raggiungeva i 498 giorni, a fronte di una media europea di 149.

Il PNRR ha impresso un’accelerazione. Secondo i dati di monitoraggio del Ministero della Giustizia di fine 2024, il DT nel settore civile si è ridotto del 20,1% rispetto al 2019 e del 28% nel settore penale. Anche l’arretrato civile ha visto una drastica riduzione, con il target intermedio di abbattimento dei fascicoli più vecchi (iscritti fino al 2016-2017) raggiunto e superato. Tuttavia, la Clearance Rate (il rapporto tra procedimenti definiti e iscritti) nel 2024 si è attestata a 0,99 nel civile, indicando un lieve accumulo di nuovo arretrato a fronte di un aumento delle iscrizioni a ruolo (+6,5%). Il carico di lavoro resta tuttora imponente, con milioni di procedimenti ancora pendenti.

Principalmente a causa di suddette persistenti criticità legate all’efficienza ma anche, in tempi più recenti, per questioni concernenti l’indipendenza della magistratura ed il più ampio quadro dello “Stato di Diritto”, il sistema giudiziario italiano rappresenta quindi da tempo un osservato speciale per le istituzioni dell’Unione Europea (UE). Le riforme attualmente in corso e quelle proposte si collocano in questo scenario di dialogo continuo. L’appartenenza all’UE impone agli Stati membri il rispetto di standard qualitativi e di performance per i propri sistemi giudiziari, elementi ritenuti essenziali per alimentare la fiducia reciproca tra gli ordinamenti nazionali e per garantire l’effettiva applicazione del diritto dell’Unione.

Per l’Italia, le raccomandazioni -contenute nelle “Relazioni annuali sullo Stato di Diritto” della Commissione- hanno costantemente sottolineato la necessità di migliorare l’efficienza della Giustizia, sia in ambito civile che penale, nonché di accelerare la digitalizzazione dei processi e dei servizi. La Relazione 2024 conferma progressi in alcuni settori, come la digitalizzazione, ma evidenzia la persistenza di criticità strutturali e l’emergere di nuove fattori, tra cui attacchi verbali nei confronti dei magistrati ed il dibattito acceso sulla separazione delle carriere.
Le raccomandazioni formulate dalla Commissione Europea non possiedono un carattere meramente consultivo: esse possono infatti esercitare un’influenza significativa sulla reputazione internazionale del Paese, condizionare l’accesso a finanziamenti europei (si pensi al PNRR che tra i suoi pilastri include specifiche riforme del settore giustizia) e modulare il dialogo politico con le istituzioni dell’Unione.

La persistenza di determinate raccomandazioni nel corso degli anni, come quelle relative all’efficienza e alla digitalizzazione, suggerisce l’esistenza di difficoltà sistemiche in Italia nel recepire pienamente e con la dovuta tempestività gli input provenienti dalla nostra Europa, nonostante gli sforzi profusi e le riforme parzialmente attuate. Ciò potrebbe essere sintomatico di una resistenza interna al cambiamento, di una complessità intrinseca del sistema italiano che rallenta il processo riformatore, o di una non perfetta aderenza delle riforme implementate agli obiettivi attesi dall’UE.

L’allarme per il calo del sostegno pubblico all’indipendenza giudiziaria (e per le esternazioni di alcuni leader politici nei confronti dei magistrati) segnala una potenziale erosione della fiducia nella capacità del sistema giudiziario di operare al riparo da indebite pressioni: un elemento cruciale per il funzionamento del principio del mutuo riconoscimento delle decisioni giudiziarie, fondamento dello spazio giuridico europeo.

1. L’architettura del vigente Sistema Giudiziario italiano

L’ordinamento giudiziario italiano si fonda su una complessa architettura normativa, le cui basi sono poste dalla Costituzione e dal Regio Decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento Giudiziario).

1.1 Lineamenti delle Giurisdizioni (Civile, Penale, Amministrativa)

Il sistema giudiziario italiano si articola in una giurisdizione ordinaria, competente per le materie civili e penali, e in diverse giurisdizioni speciali, tra cui quella amministrativa (Consiglio di Stato e Tribunali Amministrativi Regionali), contabile (Corte dei Conti), tributaria (Commissioni Tributarie, recentemente riformate) e militare.

L’articolo 102 della Costituzione stabilisce che la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario, vietando l’istituzione di giudici straordinari o speciali, sebbene consenta la creazione di sezioni specializzate presso gli organi giudiziari ordinari.

La giurisdizione ordinaria si struttura, di norma, su tre gradi di giudizio:

• Primo grado: le competenze sono ripartite tra l’Ufficio del Giudice di Pace e il Tribunale ordinario.
• Secondo grado (Appello): le decisioni del Giudice di Pace sono appellate dinanzi al Tribunale, mentre quelle del Tribunale sono appellate dinanzi alla Corte d’Appello.
• Terzo grado (Cassazione): la Corte di Cassazione funge da giudice di legittimità, assicurando l’esatta osservanza e l’uniforme interpretazione della legge, nonché l’unità del diritto oggettivo nazionale.

Il Pubblico Ministero (PM) è l’organo cui è demandato l’esercizio dell’azione penale (articolo 112 Cost.) e la promozione della repressione dei reati.

In Italia, i magistrati del Pubblico Ministero appartengono al medesimo ordine giudiziario dei giudici e godono delle medesime garanzie di indipendenza, come stabilito dall’articolo 107, ultimo comma, della Costituzione. Questa unitarietà del corpo magistratuale, che distingue il modello italiano da altri ordinamenti europei, è attualmente uno dei punti nevralgici del dibattito riformatore.

EUROPEISTI:          La complessità dell’architettura giudiziaria italiana, con la sua molteplicità di giurisdizioni, la stratificazione normativa (Costituzione, leggi ordinarie come l’Ordinamento Giudiziario, codici di procedura, leggi speciali) e la numerosità degli uffici giudiziari distribuiti sul territorio, contribuisce intrinsecamente alle sfide di efficienza e alla notoria lentezza delle riforme. Ogni intervento riformatore deve quindi, necessariamente, confrontarsi con questo articolato assetto, cercando di bilanciare le esigenze di modernizzazione con la salvaguardia dei principi costituzionali e la coerenza dell’intero sistema.

1.2 Il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM): composizione, funzioni e criticità attuali

Il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) è l’organo di “autogoverno” della magistratura ordinaria, previsto dall’articolo 104 della Costituzione al fine di garantirne l’autonomia e l’indipendenza da ogni altro potere.

È presieduto dal Presidente della Repubblica. Ne fanno parte di diritto il Primo Presidente della Corte di Cassazione e il Procuratore Generale presso la medesima Corte. Gli altri componenti sono elettivi: per due terzi (membri “togati“) sono eletti da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie; per un terzo (membri “laici“) sono eletti dal Parlamento in seduta comune tra professori universitari ordinari in materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni di esercizio professionale.

Le attribuzioni fondamentali del CSM, delineate dall’articolo 105 della Costituzione, concernono la carriera dei magistrati: assunzioni, assegnazioni e trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari.

Nel corso degli anni, il funzionamento del CSM è stato oggetto di ricorrenti critiche, incentrate soprattutto sull’eccessiva influenza delle cosiddette “correnti“, ossia le associazioni rappresentative dei magistrati, sulle decisioni relative alle nomine agli uffici direttivi e semiautomatici e, più in generale, sulla progressione delle carriere. Tale fenomeno, spesso definito “correntismo” o “lottizzazione correntizia”, è stato identificato come una delle principali cause della perdita di credibilità dell’organo e ha alimentato la spinta verso riforme, inclusa quella attuale del Governo Meloni, che mira esplicitamente a “superare le logiche correntizie”, anche attraverso l’introduzione del sorteggio per la selezione di alcuni membri dei futuri organi di autogoverno.

EUROPEISTI:          Le criticità del CSM, reali o percepite, non rappresentano unicamente un problema di governance interna della magistratura. Esse riverberano i loro effetti all’esterno, incidendo negativamente sulla percezione pubblica dell’imparzialità della giustizia e sulla fiducia complessiva nelle istituzioni giudiziarie. La credibilità del CSM è, infatti, un pilastro per la legittimità dell’intero ordine giudiziario. Le sue disfunzioni interne diventano un potente catalizzatore per iniziative riformatrici.

1.3 Il ruolo del Ministero della Giustizia

Al Ministro della Giustizia, figura di rilievo costituzionale (articolo 110 Cost.), spetta la responsabilità dell’organizzazione e del funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.

Questa competenza si estende all’amministrazione del personale giudiziario (esclusi i magistrati, per i quali è competente il CSM), alla gestione delle risorse materiali e finanziarie, e all’edilizia giudiziaria.

L’articolo 107 della Costituzione attribuisce al Ministro della Giustizia la facoltà di promuovere l’azione disciplinare nei confronti dei magistrati. L’iniziativa ministeriale viene poi vagliata e decisa dalla “Sezione Disciplinare” del CSM.

Il rapporto tra il Ministero della Giustizia e gli uffici giudiziari non è di natura gerarchica, bensì funzionale, nel rispetto dell’autonomia e dell’indipendenza della funzione giurisdizionale.

Un rapporto gerarchico sussiste, invece, tra il Ministro e gli uffici amministrativi centrali e periferici del suo dicastero. Esiste, pertanto, una fisiologica tensione dialettica tra le prerogative del Ministro, in quanto membro del potere esecutivo e responsabile politico dell’amministrazione della giustizia, e l’autonomia dell’ordine giudiziario, presidiata dal CSM. Le riforme del settore giustizia inevitabilmente toccano questo delicato equilibrio.

2. Analisi della riforma della Giustizia del Governo Italiano

(Riforma “Nordio”)

La riforma della giustizia promosso dall’attuale Governo (comunemente identificato con il nome del Ministro proponente, Carlo Nordio) si articola in una serie di interventi di significativa portata, che spaziano dalla revisione dell’assetto costituzionale della magistratura a modifiche puntuali del codice penale e di procedura penale.

2.1 Obiettivi dichiarati e contenuti principali del DDL

Gli obiettivi dichiarati della riforma sono molteplici e mirano, nelle intenzioni del Governo, ad una maggiore efficienza del sistema, ad un rafforzamento delle garanzie processuali e ad una più netta distinzione dei ruoli all’interno della magistratura.

I punti cardine -contenuti in un disegno di legge costituzionale e in parte nel c.d. DDL Nordio- includono:

• Separazione delle carriere tra magistrati requirenti (Pubblici Ministeri) e giudicanti (Giudici): come accennato, attualmente, i magistrati appartengono ad un ruolo unico e possono transitare, nel corso della loro carriera, dalla funzione requirente a quella giudicante e viceversa, seppur con alcune limitazioni introdotte da riforme precedenti. La riforma Nordio mira ad istituire due percorsi professionali nettamente distinti fin dal momento dell’accesso alla magistratura, attraverso concorsi separati e carriere parallele.

• Istituzione di due Consigli Superiori della Magistratura separati: conseguentemente alla separazione delle carriere, si prevede la creazione di un “Consiglio Superiore della Magistratura Giudicante” e di un “Consiglio Superiore della Magistratura Requirente”. Entrambi gli organi sarebbero presieduti dal Presidente della Repubblica. La loro composizione vedrebbe la presenza di membri di diritto (i vertici della Cassazione per il CSM giudicante; il Procuratore Generale presso la Cassazione per il CSM requirente), membri eletti dal Parlamento in seduta comune (e successivamente sorteggiati da un elenco compilato dal Parlamento stesso) e membri togati sorteggiati tra i magistrati appartenenti alle rispettive categorie (giudicanti o requirenti). Il sorteggio è presentato come strumento per contrastare il “correntismo”.

• Creazione di un’Alta Corte Disciplinare: la riforma propone di sottrarre la competenza in materia disciplinare ai (nuovi) CSM, affidandola ad un’Alta Corte Disciplinare con giurisdizione su tutti i magistrati, sia giudicanti che requirenti. La composizione di tale Alta Corte è mista, prevedendo membri nominati dal Presidente della Repubblica tra professori universitari e avvocati di chiara fama, membri estratti a sorte da un elenco di figure analoghe compilato dal Parlamento, e magistrati (giudicanti e requirenti con specifici requisiti) parimenti estratti a sorte.

• Modifiche al codice penale e di procedura penale: il DDL Nordio -già approvato al Senato- introduce diverse novità significative, quali:
  • Abrogazione del delitto di abuso d’ufficio (art. 323 c.p.).
  • Modifiche alla fattispecie del traffico di influenze illecite (art. 346-bis c.p.).
  • Restrizioni alla pubblicazione del contenuto delle intercettazioni telefoniche e ambientali, con l’obiettivo di tutelare la riservatezza dei terzi estranei al procedimento e prevenire la “gogna mediatica”.
  • Introduzione dell’interrogatorio preventivo della persona sottoposta a indagini prima dell’eventuale applicazione di una misura cautelare.
  • Previsione della decisione collegiale (tre giudici) per l’adozione dell’ordinanza di custodia cautelare in carcere durante la fase delle indagini preliminari.
  • Limitazioni al potere del Pubblico Ministero di proporre appello avverso le sentenze di proscioglimento per determinate categorie di reati.

• Altre misure: il pacchetto di riforme include anche interventi volti alla digitalizzazione del processo penale di primo grado ed all’introduzione di una “Banca Dati gratuita e accessibile delle decisioni civili”, in linea con gli obiettivi del PNRR. È previsto, inoltre, un aumento dell’organico dei magistrati destinati alle funzioni giudicanti di primo grado.

La riforma, per la sua componente che incide sull’ordinamento della magistratura, assume carattere costituzionale, richiedendo quindi l’iter aggravato previsto dall’articolo 138 della Costituzione. Gli interventi sul diritto penale sostanziale e processuale, pur contenuti in una legge ordinaria, sono destinati a modificare profondamente prassi consolidate e il bilanciamento tra accusa e difesa.

2.2 Implicazioni della Riforma sull’assetto costituzionale della Magistratura

Le modifiche proposte all’ordinamento della magistratura, in particolare la separazione delle carriere, l’istituzione di due CSM e di un’Alta Corte Disciplinare, comportano una revisione profonda del Titolo IV della Parte Seconda della Costituzione (“La Magistratura”).
L’attuale articolo 104 della Costituzione, che configura un unico Consiglio Superiore della Magistratura come organo di autogoverno dell’intero ordine giudiziario, viene radicalmente trasformato. Analogamente, le competenze in materia di status e disciplina dei magistrati, oggi attribuite al CSM dall’articolo 105 della Costituzione, sono ripartite tra i due nuovi CSM (per quanto attiene ad assunzioni, assegnazioni, trasferimenti e promozioni) e la nuova Alta Corte Disciplinare (per i procedimenti disciplinari).

L’introduzione del sorteggio come meccanismo preponderante per la selezione dei componenti togati e di una parte dei componenti “laici” dei nuovi CSM, nonché per i membri dell’Alta Corte, rappresenta una novità dirompente rispetto all’attuale sistema, che per i membri togati si basa sull’elezione da parte di tutti i magistrati e per i membri laici sull’elezione da parte del Parlamento in seduta comune.

EUROPEISTI:          Si tratta, innegabilmente, di una delle riforme più incisive dell’assetto della magistratura italiana dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana, con potenziali e significativi effetti a cascata sull’equilibrio tra i poteri dello Stato e sulla percezione e sostanza dell’indipendenza della funzione giudiziaria.

L’Associazione Nazionale Magistrati (ANM) ha paventato l’isolamento del PM ed il rischio di un suo progressivo assoggettamento al potere esecutivo.

Un altro aspetto cruciale riguarda l’introduzione massiccia del sorteggio per la composizione degli organi di autogoverno e disciplinari. Se questo potrebbe introdurre un elemento di casualità nella selezione di figure chiamate a ricoprire ruoli che esigono specifiche competenze, esperienza e autorevolezza, è pur vero che tale meccanismo appare funzionale a contrastare il “correntismo” e le dinamiche di lottizzazione politica, pur con la condizionalità derivante dagli elenchi di candidati preselezionati

L’opportuno rafforzamento delle garanzie per l’indagato e l’imputato non deve peraltro produrre l’effetto collaterale di ridurre l’efficacia dell’azione penale, specialmente nella persecuzione di reati complessi come quelli di criminalità organizzata o corruzione.

Infine, l’introduzione di nuovi passaggi procedurali o di maggiori oneri per l’accusa potrebbe, paradossalmente, contribuire ad allungare i tempi processuali. Se le nuove procedure non saranno accompagnate da un contestuale snellimento di altre fasi processuali e/o da un incremento delle risorse a disposizione degli uffici giudiziari, il rischio di un aggravamento di tali ritardi -un problema che il nostro Paese è chiamato a risolvere con urgenza- è concreto.

3. Le voci del dibattito:

considerazioni degli Attori chiave sulla Riforma

La proposta di riforma della giustizia suscita un ampio e acceso dibattito tra i principali attori del sistema, in particolare magistrati e avvocati, le cui posizioni appaiono spesso divergenti, se non contrapposte, su aspetti cruciali del progetto.

Da un lato, la magistratura, attraverso l’ANM e il parere del CSM, si oppone fermamente alla riforma costituzionale, temendo un indebolimento della propria indipendenza e un’alterazione dell’assetto voluto dai Costituenti.

Dall’altro, l’avvocatura, principalmente tramite il CNF e, per alcuni aspetti, l’OCF, vede con favore le innovazioni che promettono di realizzare un processo più equo e accusatorio, identificando nella separazione delle carriere un passaggio cruciale.

Questa divergenza di vedute non è meramente tecnica o giuridica, ma riflette una dialettica storica, e talvolta una contrapposizione di fondo, tra le culture professionali e gli interessi percepiti dei due principali protagonisti del sistema giustizia. Una riforma di tale portata, approvata con la strenua opposizione di una componente fondamentale come la magistratura, rischia di incontrare significative resistenze, attive o passive, nella sua fase di implementazione, minando potenzialmente gli stessi obiettivi di efficienza e funzionalità che si prefigge. La mancanza di un consenso ampio potrebbe, inoltre, rendere la riforma più vulnerabile a future “controriforme” al mutare degli equilibri politici.

Va altresì notato che il sostegno dell’avvocatura, pur significativo, non appare monolitico né incondizionato. Le posizioni del CNF e dell’OCF si concentrano prevalentemente sugli aspetti della riforma che impattano positivamente sul ruolo della difesa e sui principi del giusto processo. Ciò suggerisce che il loro appoggio potrebbe modularsi o venire meno qualora emergessero criticità impreviste in fase attuativa, o se altre istanze prioritarie per la professione forense, come la riforma dell’ordinamento professionale, non trovassero adeguata attenzione da parte del legislatore.

4. Studio comparato:

sistemi giudiziari e riforme in Germania, Francia e Spagna

Come sempre, Noi EUROPEISTI riteniamo che un’analisi comparata dei sistemi giudiziari di Paesi simili -come Germania, Francia e Spagna- offra spunti preziosi per contestualizzare il dibattito italiano e valutare le possibili direzioni di riforma.

I tre Paesi prescelti presentano modelli differenti per quanto riguarda l’organizzazione della magistratura, lo status dei pubblici ministeri, i meccanismi di autogoverno e le strategie adottate per migliorare l’efficienza della giustizia.

4.1 Germania

• Organizzazione giudiziaria: la Germania ha un sistema giudiziario federale. La giustizia è amministrata principalmente a livello dei Länder (Stati federati), che dispongono di propri tribunali di primo e secondo grado. A livello federale operano diverse Corti Supreme specializzate (es. Corte Federale di Giustizia – BGH, Corte Federale del Lavoro, Corte Federale Amministrativa) e la Corte Costituzionale Federale (Bundesverfassungsgericht).

• Status e carriere di giudici e pubblici ministeri (Staatsanwälte): la formazione giuridica è unitaria e altamente selettiva, culminando in due esami di Stato che abilitano a tutte le professioni legali. Le carriere di giudice e pubblico ministero sono, in linea di principio, separate. I giudici godono di piena indipendenza funzionale e personale, garantita dalla Legge Fondamentale (Costituzione) e dalla legge sull’ordinamento giudiziario (Deutsches Richtergesetz – DRiG). I pubblici ministeri sono considerati funzionari pubblici e fanno parte del potere esecutivo; essi dipendono gerarchicamente dal Ministro della Giustizia del rispettivo Land (o dal Ministro Federale della Giustizia per i PM federali) e sono tenuti a seguirne le direttive, sebbene nell’esercizio delle loro funzioni debbano agire con obiettività. Non godono quindi della stessa indipendenza istituzionale dei giudici. Tuttavia, esiste una certa permeabilità tra le due carriere: è possibile il passaggio da una funzione all’altra, specialmente in alcuni Länder (più frequente negli Stati meridionali che in quelli settentrionali), ma si tratta più di prassi consolidate che di differenze normative fondamentali.

• Meccanismi di autogoverno e nomine: l’autogoverno dei giudici in Germania è diffuso ma frammentato. I Präsidien, organi collegiali eletti dai giudici di ciascun tribunale, sono responsabili dell’assegnazione dei casi, garantendo il rispetto del principio del giudice naturale precostituito per legge. I Richterräte (Consigli dei giudici), presenti a livello di tribunale e di Land, hanno funzioni consultive o, in alcuni casi, poteri di veto su questioni relative all’amministrazione del tribunale. I Präsidialräte, istituiti a livello statale presso ciascun tribunale, sono coinvolti nelle decisioni relative alle nomine e alle promozioni dei giudici, esprimendo pareri all’autorità ministeriale competente. La nomina dei giudici delle Corti Federali Supreme (ad eccezione della Corte Costituzionale) avviene su proposta di una commissione per l’elezione dei giudici (Richterwahlausschuss), composta pariteticamente da Ministri della Giustizia dei Länder e da membri eletti dal Bundestag (Parlamento federale).

EUROPEISTI:          Il modello tedesco si caratterizza per una chiara distinzione funzionale e di status tra giudici indipendenti e pubblici ministeri integrati nell’esecutivo, seppur con doveri di obiettività. L’autogoverno dei giudici è presente ma opera attraverso una pluralità di organi a diversi livelli, con un ruolo significativo delle amministrazioni ministeriali nelle nomine e nella gestione delle carriere.

4.2 Francia

• Ordinamento giudiziario: l’esagono possiede un sistema giudiziario unitario e centralizzato. All’interno dell’ordine giudiziario si distinguono i magistrats du siège (magistrati giudicanti) e i magistrats du parquet (magistrati requirenti, ossia i pubblici ministeri). Entrambe le categorie costituiscono un corpo unico della magistratura.

• Formazione (École Nationale de la Magistrature – ENM): caratteristica distintiva del sistema francese è l’esistenza dell’ENM, con sede a Bordeaux, quale unica istituzione responsabile della formazione iniziale e permanente di tutti i magistrati, sia giudicanti che requirenti. L’accesso all’ENM avviene tramite concorsi pubblici estremamente selettivi, aperti a laureati in giurisprudenza, funzionari pubblici e, in minor misura, a professionisti con esperienza. La formazione iniziale dura 31 mesi e alterna periodi di studio teorico presso la Scuola a lunghi tirocini pratici presso uffici giudiziari, studi legali e altre istituzioni. La valutazione ottenuta durante il percorso formativo all’ENM è determinante per la scelta della prima sede e funzione.

• Carriere dei magistrats du siège e du parquet: i primi (giudici) godono della garanzia costituzionale dell’inamovibilità. I secondi (pubblici ministeri), pur appartenendo allo stesso corpo dei giudici, sono posti sotto la direzione e il controllo del Ministro della Giustizia (Garde des Sceaux) e sono soggetti a un vincolo di subordinazione gerarchica interna al parquet stesso (dal Procuratore Generale presso la Corte d’Appello ai sostituti procuratori). L’avanzamento di carriera per entrambe le categorie avviene in base all’anzianità e all’iscrizione in apposite tabelle di avanzamento (tableaux d’avancement), elaborate annualmente da una Commission d’avancement unica per giudici e PM.

• Ruolo e poteri del Conseil supérieur de la Magistrature (CSM): è un organo di rilevanza costituzionale (artt. 64 e 65 Cost.) che assiste il Presidente della Repubblica, garante dell’indipendenza dell’autorità giudiziaria. È articolato in due formazioni distinte: una competente per i magistrati giudicanti, presieduta dal Primo Presidente della Corte di Cassazione, e l’altra per i magistrati requirenti, presieduta dal Procuratore Generale presso la Corte di Cassazione. Entrambe le formazioni comprendono magistrati eletti dalle rispettive categorie e personalità qualificate esterne (“laici”) nominate dal Presidente della Repubblica e dai Presidenti delle Camere, oltre a un Consigliere di Stato e un avvocato.

• Nomine: la formazione del CSM competente per i magistrats du siège formula proposte vincolanti per la nomina dei magistrati della Corte di Cassazione, dei Primi Presidenti di Corte d’Appello e dei Presidenti di Tribunale. Per la nomina degli altri magistrati giudicanti, esprime un parere conforme (vincolante) sulle proposte del Ministro della Giustizia. La formazione competente per i magistrats du parquet esprime un parere semplice (non vincolante) sulle proposte di nomina del Ministro, ad eccezione delle nomine per le più alte cariche requirenti (Procuratore Generale presso la Cassazione e Procuratori Generali presso le Corti d’Appello), che sono decise in Consiglio dei Ministri.

• Disciplina: la formazione del CSM per i magistrats du siège agisce come consiglio di disciplina per i giudici. Per i magistrats du parquet, la stessa formazione esprime un parere sulla sanzione disciplinare, ma la decisione finale spetta al Ministro della Giustizia.

• Valutazione dei magistrati: l’attività professionale dei magistrati è soggetta a valutazione periodica, secondo procedure e criteri dettagliati da appositi decreti. La valutazione, formalizzata in una nota scritta, considera le attività svolte, esprime un apprezzamento generale, indica l’idoneità a determinate funzioni e le eventuali esigenze formative. Prevede un colloquio con il superiore gerarchico e la possibilità per il magistrato di formulare osservazioni.

EUROPEISTI:          Il sistema francese, pur mantenendo un corpo unitario della magistratura con una formazione comune di altissimo livello, presenta una chiara distinzione funzionale tra giudici e pubblici ministeri, con questi ultimi significativamente più legati al potere esecutivo. Il CSM francese svolge un ruolo cruciale nelle nomine e nella disciplina, ma con poteri differenziati per le due categorie di magistrati.

• Spagna

• Sistema giudiziario: l’organizzazione giudiziaria spagnola è unitaria, con il Poder Judicial (Potere Giudiziario) che costituisce uno dei tre poteri dello Stato.

• Accesso congiunto e carriere distinte per giudici e fiscales (pubblici ministeri): una peculiarità del sistema spagnolo è la modalità di accesso congiunto alle carriere di giudice (juez) e di pubblico ministero (fiscal). I candidati superano un unico e rigoroso concorso di ammissione (“oposición libre“). Una volta superato il concorso, in base alla graduatoria di merito, scelgono se intraprendere la carriera giudiziaria o quella requirente. Successivamente, seguono percorsi formativi specifici e distinti: i futuri giudici presso la Scuola Giudiziaria (Escuela Judicial), i futuri fiscales presso il Centro di Studi Giuridici dell’Amministrazione della Giustizia (Centro de Estudios Jurídicos). I fiscales costituiscono il Ministerio Fiscal, un organo con propria autonomia funzionale nell’ambito del Potere Giudiziario, ma con una struttura gerarchica interna che fa capo al Fiscal General del Estado. Quest’ultimo è nominato dal Re, su proposta del Governo, dopo aver sentito il Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) [Art. 124 Cost.].

• Ruolo e poteri del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ): è l’organo di autogoverno del Potere Giudiziario, specificamente dei giudici e dei magistrati, e non dei fiscales, che, come detto, hanno un proprio statuto e una propria linea gerarchica. È presieduto dal Presidente del Tribunal Supremo (la Corte Suprema spagnola), che è anche Presidente del CGPJ. È composto da 20 membri (vocales) oltre al Presidente: 12 sono scelti tra giudici e magistrati di tutte le categorie; gli altri 8 sono giuristi di riconosciuta competenza (avvocati o professori universitari), eletti per quattro quinti dal Congresso dei Deputati e per un quinto dal Senato, con maggioranze qualificate (Art. 122 Cost.).

• Nomine: il CGPJ ha competenze significative in materia di nomine dei giudici, inclusa la proposta per la nomina del Presidente del Tribunal Supremo, dei membri del Tribunale Costituzionale di sua competenza, dei presidenti di sezione e dei magistrati del Tribunal Supremo, dei Presidenti dei Tribunali Superiori di Giustizia delle Comunità Autonome e di altri importanti incarichi giudiziari.

• Disciplina: il CGPJ esercita la potestà disciplinare nei confronti di giudici e magistrati.

• Amministrazione e altre funzioni: il CGPJ è altresì responsabile dell’ispezione dei tribunali, della selezione (indirettamente, attraverso la gestione della Scuola Giudiziaria), della formazione, delle promozioni e dello status amministrativo dei giudici. Ha anche potestà regolamentare su aspetti organizzativi e di funzionamento interno del Potere Giudiziario.

• Recenti riforme per l’efficienza: già la Ley de Enjuiciamiento Civil del 2000 aveva introdotto importanti riforme per rendere il processo civile più agile ed orale. Più recentemente, una nuova legge processuale (L. 1/2025) mira a introdurre ulteriori innovazioni significative come: a) la trasformazione dei tribunali monocratici in tribunali collegiali di prima istanza (tribunales de instancia) con sezioni specializzate; b) la sostituzione dei Giudici di Pace con Uffici di Giustizia Municipale con funzioni ampliate; c) l’obbligatorietà del ricorso a “Metodi Alternativi di Risoluzione delle Controversie” (ADR) prima di avviare cause civili o commerciali; e d) un’ulteriore spinta alla digitalizzazione del sistema. Anche nel settore penale, si è lavorato sull’introduzione e la valorizzazione della “giustizia riparativa” (justicia restaurativa).

EUROPEISTI:          Il sistema spagnolo offre un interessante modello di accesso congiunto alle carriere giudiziaria e requirente, che poi si biforcano in percorsi distinti con status e organi di riferimento differenti. Il CGPJ si configura come un robusto organo di autogoverno esclusivo per giudici e magistrati. Le recenti e continue riforme legislative testimoniano una forte volontà politica di affrontare le sfide dell’efficienza e della modernizzazione della giustizia.

• Tabelle Sinottiche Comparative

Per facilitare il confronto tra i sistemi giudiziari esaminati e la situazione italiana, si presentano le seguenti tabelle sinottiche.

Tabella 1: Struttura e Autogoverno della Magistratura – Confronto Internazionale

Tabella 2: Efficienza Comparata dei Sistemi Giudiziari (Dati CEPEJ 2022, pubblicati nel Report 2024)

Fonte: CEPEJ, European judicial systems – Evaluation Report – 2024 Evaluation cycle (2022 data) – Part 2: Country profiles.
Dati riferiti a: Italia, Germania, Francia, Spagna. La media CEPEJ è tratta dal report generale CEPEJ 2024 ove specificato, altrimenti si riferisce alla mediana dei paesi partecipanti.

Nota: Il “Disposition Time” (DT) misura il tempo stimato in giorni necessario per risolvere un caso. Il “Clearance Rate” (CR) è il rapporto tra il numero di casi risolti e il numero di nuovi casi in un determinato periodo; un valore superiore al 100% indica una riduzione dell’arretrato.

I dati CEPEJ confermano le persistenti difficoltà dell’Italia in termini di durata dei processi civili, nonostante un Clearance Rate positivo che indica sforzi per smaltire l’arretrato. Il numero di giudici e PM per abitante in Italia è inferiore alla media (mediana) CEPEJ e a quello della Germania, ma comparabile a Francia e Spagna per i giudici. La spesa per la giustizia in Italia è in linea con quella francese, ma inferiore a quella tedesca e spagnola se rapportata al PIL o per abitante (rispetto alla Germania). L’utilizzo delle tecnologie ICT, pur in miglioramento, vede l’Italia leggermente al di sotto della media e di altri grandi paesi come la Spagna.

EUROPEISTI:    Dall’analisi comparata emerge che nessuno dei modelli esteri (Germania, Francia, Spagna) presenta una perfetta sovrapponibilità con la riforma italiana del Governo Meloni. Ciascun sistema offre, tuttavia, elementi di riflessione. La separazione delle carriere la avvicina formalmente alla Germania (dove i PM sono funzionari dell’esecutivo) e, in parte, alla Francia (dove i PM, pur parte del corpo della magistratura, sono subordinati al Ministro). Tuttavia, la configurazione italiana presenta peculiarità significative, come l’istituzione di due CSM distinti e di un’Alta Corte Disciplinare: la Spagna infatti, pur prevedendo un accesso congiunto alle professioni, opera di fatto una netta separazione funzionale e di autogoverno per i fiscales. Il percorso riformatore italiano produce quindi un modello “ibrido” che rende più complesso prevederne gli esiti basandosi unicamente sull’esperienza estera.

Un’altra osservazione rilevante è la tendenza -peraltro costantemente raccomandata dalle istituzioni europee per l’Italia- verso la specializzazione dei giudici, l’implementazione di metodi alternativi di risoluzione delle controversie (ADR) ed un massiccio investimento nella digitalizzazione. Questi interventi sono meno divisivi sul piano politico e sociale e costituiscono una direttrice comune in Europa per migliorare l’efficienza dei sistemi giudiziari, forse anche più incisiva delle sole riforme ordinamentali della magistratura.

Infine, la formazione dei magistrati emerge come un elemento qualificante e strategico. L’attuale Scuola Superiore della Magistratura dovrebbe essere adeguata per preparare specificamente alle diverse funzioni e per fornire ai membri sorteggiati degli organi collegiali le competenze necessarie a svolgere efficacemente i loro compiti.

5. Criticità e Proposte Migliorative

L’analisi dei dati rafforza le perplessità sulla capacità della sola riforma ordinamentale di risolvere i problemi del “pianeta giustizia”.

Criticità:

• Dati vs. Priorità: i dati indicano un deficit di risorse umane (giudici e staff stabile) e di investimenti. La riforma si concentra sull’architettura istituzionale, che, sebbene importante, non produce di per sé un’accelerazione dei processi.
• Rischio di “Effetto Distrattivo“: il lungo iter della riforma costituzionale rischia di distogliere energie politiche e risorse da interventi più concreti e urgenti, come quelli suggeriti dal confronto con alcuni partners UE.
• Mancata correlazione: non sembra esserci una perfetta evidenza statistica che i Paesi con carriere separate (come la Germania) debbano la loro efficienza a tale modello, quanto forse ad un sistema complessivamente meglio finanziato e organizzato.

Proposte migliorative di Noi EUROPEISTI:

• Piano pluriennale di Assunzioni ed Investimenti: per colmare il divario evidenziato dai dati CEPEJ, è imperativo un piano che vada oltre il PNRR per portare il numero di giudici e, soprattutto, di personale amministrativo stabile a livelli vicini alla media dei grandi Paesi europei. L’investimento pro capite tedesco (148,9€) dovrebbe diventare un nostro obiettivo di medio periodo.
• Standardizzazione dell’Ufficio per il Processo: bisogna stabilizzare il personale dell’UPP e trasformarlo da misura emergenziale a componente strutturale dell’organizzazione giudiziaria, definendo con precisione ruoli e compiti a supporto del magistrato (ad esempio, sul modello del personale qualificato tedesco).
• Digitalizzazione e semplificazione procedurale: occorre destinare una quota fissa del budget della giustizia all’innovazione tecnologica e alla reingegnerizzazione dei processi, prendendo ad esempio a modello le best practices di Francia e Spagna. Bisogna semplificare le norme procedurali che causano rinvii e rallentamenti.
• Focus sulle Corti d’Appello: i dati mostrano come il secondo grado di giudizio sia un grave collo di bottiglia in Italia. Sono necessari interventi mirati, con un aumento di giudici e staff dedicati, per ridurre drasticamente i tempi delle impugnazioni.

6. Conclusioni:

sfide e prospettive per la Giustizia italiana nell’Unione Europea

L’analisi del settore Giustizia in Italia, condotta in questo Rapporto (*) attraverso l’esame del suo assetto attuale, della riforma governativa, delle posizioni degli attori chiave e del confronto con i sistemi di Germania, Francia e Spagna, rivela un quadro complesso e dinamico, fortemente interconnesso con le dinamiche dell’integrazione europea.

Le principali criticità del sistema giudiziario italiano, da tempo evidenziate anche in sede europea, persistono in aree cruciali come l’efficienza processuale (in particolare la durata dei giudizi civili) e la completa digitalizzazione. A queste si aggiungono preoccupazioni più recenti relative alla percezione dell’indipendenza della magistratura ed alle conseguenze della riforma “Nordio”.

Il futuro della Giustizia italiana dipenderà dalla capacità del sistema politico e degli attori giudiziari di superare le attuali contrapposizioni e di impegnarsi in un dialogo costruttivo al fine di implementare interventi percepiti come legittimi e funzionali dalla maggioranza degli operatori e dei cittadini, e che rispondano al contempo alle legittime aspettative europee di un sistema giudiziario efficiente, indipendente e garante dello Stato di Diritto.

EUROPEISTI:          Anche in questo ambito, l’integrazione europea continuerà ad esercitare una significativa, e per molti versi benefica, pressione “civilizzatrice” sul sistema italiano. L’Unione Europea, attraverso i suoi strumenti di monitoraggio (come le Relazioni sullo Stato di Diritto), le eventuali condizionalità legate ai finanziamenti (come nel caso del PNRR), la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’UE e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, e la necessità di mantenere la fiducia reciproca indispensabile per la cooperazione giudiziaria, contribuisce costantemente ad indirizzare il nostro Paese verso standard più elevati di efficienza, trasparenza e garanzia dei principi fondamentali.

Le riforme nazionali, anche quelle più controverse o innovative, vengono inevitabilmente misurate e valutate rispetto a questi standards europei. L’Italia, in quanto Paese fondatore e attore centrale dell’Unione, non può sottrarsi a questo confronto continuo.

Come sosteniamo sempre, la prospettiva europea rappresenta al tempo stesso un vincolo ed un’opportunità: un vincolo al rispetto di principi e valori condivisi, ed un’opportunità per stimolare e guidare il miglioramento continuo dell’organizzazione italiana (della Giustizia, in questo caso) a beneficio di Noi cittadini italiani e dell’intero spazio europeo.

(*) a cura del Dipartimento “Giustizia” e dell’Ufficio Studi del partito EUROPEISTI