Pubblica Amministrazione

La PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

italiana nell’ottica dell’integrazione europea

(Analisi Comparativa e Nostre proposte di Riforma)

EUROPEISTI:          La Pubblica Amministrazione (PA) non rappresenta un mero apparato burocratico, ma un pilastro fondamentale per l’efficacia della governance democratica e la realizzazione degli obiettivi di integrazione europea. Il suo ruolo trascende la semplice erogazione di servizi, fungendo da cerniera tra la sfera politica, la cittadinanza e le dinamiche socioeconomiche. Le amministrazioni pubbliche, a livello nazionale, regionale e locale, hanno la responsabilità cruciale di tradurre le normative e i programmi dell’Unione Europea in azioni concrete, gestendo gli investimenti e la spesa pubblica per generare valore sociale a lungo termine.

La qualità e l’efficacia delle istituzioni pubbliche sono fattori determinanti per la competitività degli Stati membri e, di conseguenza, dell’Unione nel suo complesso. Le differenze nella qualità istituzionale contribuiscono a spiegare le variazioni nel reddito pro capite tra i Paesi e influenzano la capacità di attrarre investimenti, aumentare le entrate fiscali e implementare riforme complesse e progetti ambiziosi. Recenti crisi, come la pandemia da COVID-19, e le incalzanti sfide della transizione digitale e verde, hanno reso ancora più evidente la necessità per le PA di avviare trasformazioni organizzative, tecnologiche e culturali per adeguarsi a un mondo in rapida evoluzione.

In questo Rapporto (*), Noi EUROPEISTI analizziamo il modello italiano della Pubblica Amministrazione (PA), inquadrandolo nel contesto dell’integrazione europea.

L’analisi si articola su tre livelli: una valutazione approfondita delle strutture e delle criticità del sistema italiano, un confronto comparativo con i modelli amministrativi di Germania, Francia, Spagna e Regno Unito, e infine la formulazione di proposte di riforma concrete e informate. L’obiettivo ultimo è fornire un quadro analitico che non si limiti a una semplice giustapposizione di informazioni, ma che individui le dinamiche di funzionamento, le correlazioni tra scelte istituzionali e performance, e le potenziali strade per un miglioramento sistemico.

1. La Pubblica Amministrazione Italiana:

Strutture, Riforme e Criticità Sistemiche

1.1 Organizzazione e Principi: aspirazioni costituzionali e realtà strutturale

L’organizzazione della Pubblica Amministrazione italiana è definita dal complesso degli apparati e degli enti pubblici che si differenziano dagli organi politici per la natura stabile e tecnico-professionale del loro personale, selezionato per concorso, in conformità con l’Art. 97 della Costituzione.

Sebbene il principio di decentramento sia sancito costituzionalmente dall’Art. 5, con il riconoscimento delle autonomie locali, il sistema amministrativo ha storicamente mantenuto una forte impronta accentrata e gerarchica.

Nonostante un processo di trasferimento di funzioni dallo Stato centrale agli enti decentrati sia in corso, l’assetto strutturale si configura ancora come una “piramide capovolta, con una grossa testa e radici fragili“, in apparente contraddizione con i principi di autonomia e sussidiarietà.

Il funzionamento della PA italiana è governato dai principi di legalità e imparzialità, che impongono agli organi di agire nel rispetto della legge e di trattare i cittadini in modo equo.

L’azione amministrativa deve inoltre tendere all’efficacia, intesa come il raggiungimento dei risultati, e all’efficienza, ovvero l’uso ottimale e più economico dei mezzi.

Un cambiamento sostanziale nel rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici si è verificato con la “contrattualizzazione”, che ha spostato la disciplina da un regime di diritto pubblico a uno di diritto privato, con l’applicazione dello Statuto dei Lavoratori e l’introduzione di un sistema di valutazione della performance per il personale civile.

1.2. Il ciclo delle Riforme: dal decentramento storico al PNRR

Il percorso di riforma della PA italiana ha radici negli anni ’90, quando vennero emanate leggi volte a introdurre i principi di efficacia ed efficienza, concetti all’epoca distanti dalla cultura amministrativa.

Tuttavia, una spinta decisiva e più strutturata è arrivata con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Le riforme più recenti sono state orientate su tre assi fondamentali:

1. digitalizzazione,
2. semplificazione amministrativa e

• miglioramento delle competenze.

Nel contesto del PNRR, sono stati raggiunti diversi traguardi legislativi, come l’entrata in vigore della normativa sulla governance del Piano, che prevede il coordinamento e il monitoraggio dei progetti, e l’approvazione di misure per l’assunzione di tecnici ed esperti a supporto delle amministrazioni, in particolare nel Mezzogiorno.

Le riforme hanno inoltre definito nuovi profili professionali per attrarre competenze specialistiche e hanno istituito una piattaforma unica per il reclutamento del personale, centralizzando le procedure di assunzione.  La gestione strategica delle risorse umane è un ulteriore obiettivo, con la previsione, entro il 2026, di un “Toolkit HRM” che dovrà essere disponibile per tutte le PA con più di 50 dipendenti e integrato con il portale inPA.

1.3. L’evidenza della Performance: costi, tempi e fiducia

Nonostante il ciclo continuo di riforme, la PA italiana continua a confrontarsi con significative criticità funzionali. Il peso della burocrazia ha un impatto notevole sul sistema economico, con un costo stimato per la “mala burocrazia” di 184 miliardi di euro all’anno.

Tale inefficienza si riflette anche nel rapporto con i cittadini e le imprese, con un grado di soddisfazione nei confronti dei servizi pubblici che pone l’Italia al 24° posto tra i Paesi della UE.

Anche l’efficacia del sistema giudiziario amministrativo mostra debolezze. I tempi medi di risoluzione dei ricorsi sono ancora superiori a quelli dei Paesi europei, principalmente a causa di un elevato arretrato ereditato dal passato. Le difficoltà non si limitano all’erogazione dei servizi, ma coinvolgono anche l’efficacia del sistema fiscale.

EUROPEISTI:          sebbene si siano registrati miglioramenti, come la riduzione dei tempi di decisione del Consiglio di Stato a 200 giorni, il problema persiste a livello di sistema.

L’Italia presenta una pressione fiscale elevata, a fronte di un basso livello di adempienza da parte dei contribuenti. Gli sforzi per contrastare l’evasione si sono storicamente concentrati su verifiche e controlli, piuttosto che sulla misurazione dell’efficacia complessiva del sistema.

1.4. Un’analisi sfumata: la dicotomia tra Riforme e Cultura

L’analisi del percorso di riforma italiano rivela una dicotomia fondamentale tra l’adesione formale a una logica di modernizzazione e l’effettivo cambiamento strutturale e culturale. Nonostante l’introduzione di strumenti avanzati come i cicli di valutazione della performance e la contrattualizzazione del rapporto di lavoro, le riforme spesso non vengono assimilate e condivise pienamente dai funzionari pubblici.

EUROPEISTI:          l’assenza di un circuito di apprendimento e correzione e la tendenza politica a smantellare le riforme della parte avversaria hanno compromesso la continuità e l’efficacia dei cambiamenti normativi. Di conseguenza, l’adesione a tali logiche è rimasta più formale che sostanziale.

Il caso del Single Digital Gateway (SDG), lo sportello unico digitale europeo, rappresenta un paradosso illuminante. Nonostante il quadro generale di bassa fiducia e inefficienza burocratica, l’Italia è stata riconosciuta dalla Commissione Europea come “best practice” nell’attuazione del progetto. L’iniziativa, inserita nel PNRR e coordinata dall’Agenzia per l’Italia Digitale (AgID), ha beneficiato di obiettivi chiari, finanziamenti specifici e una forte leadership tecnica. Questo successo dimostra che la PA italiana non manca di capacità tecnica o di personale qualificato, ma di un quadro di governance che sappia replicare a livello di sistema il successo ottenuto su progetti specifici e ben definiti. L’inefficienza sistemica sembra dunque derivare da una debolezza strategica e di coordinamento, piuttosto che da una mancanza di abilità operativa.

1. Analisi comparativa dei modelli amministrativi europei

2.1. Germania: il Federalismo esecutivo e la governance cauta

Il modello amministrativo tedesco si fonda su un federalismo cooperativo e, in particolare, sul principio del federalismo di esecuzione (Ausführungsföderalismus).

Le competenze amministrative sono rimesse in via primaria ai Länder, che hanno la responsabilità di applicare non solo la propria legislazione, ma anche quella federale. Il governo federale (Bund) interviene in via diretta solo in materie specifiche, elencate dalla Legge Fondamentale.

Questo modello si basa su una netta separazione tra la competenza legislativa (spesso federale) e quella esecutiva (in larga parte dei Länder), garantendo flessibilità e adattabilità a livello territoriale.

Il federalismo fiscale è parte integrante del sistema. Le entrate fiscali sono condivise tra Federazione, Länder e Comuni.  Un principio cardine è il Konnexitätsprinzip, che lega le competenze di spesa alla titolarità della funzione, assicurando che ogni livello di governo abbia le risorse finanziarie necessarie per assolvere i propri compiti.

In materia di innovazione, il legislatore tedesco ha adottato un approccio cauto all’introduzione dell’intelligenza artificiale, come dimostrato dall’introduzione della “robotica amministrativa” nella legge generale sul procedimento amministrativo. La normativa esclude l’applicazione dell’automazione per le decisioni discrezionali, a tutela delle garanzie dello stato di diritto.

2.2. Francia: il centralismo in Riforma e la lotta contro l’Elitarismo

Il modello francese è tradizionalmente caratterizzato da un forte centralismo, dove il governo centrale mantiene un controllo significativo sulle politiche pubbliche.

Tuttavia, negli ultimi anni, un vento di forte cambiamento ha ridefinito il ruolo dello Stato centrale, con una progressiva delega di competenze alle autonomie locali.

L’obiettivo di questo decentramento è stato quello di razionalizzare la spesa pubblica e aumentare l’efficienza dell’amministrazione territoriale. Un passo significativo è stata la riforma del 2015 che ha ridotto il numero delle regioni metropolitane da 22 a 13, per rafforzarne la capacità amministrativa.

Una delle riforme più iconiche e simboliche è stata la soppressione dell’École nationale d’administration (ENA), la storica istituzione di formazione dell’élite amministrativa, sostituita dall’Institut national du service public (INSP). Questa decisione del Presidente Macron è stata una risposta alle critiche sull’elitarismo della burocrazia francese e ha rappresentato un tentativo di modernizzare la haute fonction publique, rivedendo i percorsi di reclutamento e di carriera.

Un’altra riforma cruciale è l’introduzione della logica del risultato, imposta dalla legge di finanza (LOLF) del 2001, che obbliga le amministrazioni a definire gli obiettivi dei servizi e a misurarne le performance.

2.3. Spagna: lo “Stato Autonomico” asimmetrico – il rischio di frammentazione

La Costituzione spagnola del 1978 ha dato vita a uno “Stato delle autonomie“, un sistema che, pur non essendo formalmente federale, rappresenta un inedito processo di decentramento.

L’architettura amministrativa si basa sul riconoscimento del diritto all’autonomia delle nazionalità e delle comunità spagnole, delineando un modello asimmetrico e “a geometria variabile”. Il processo di decentramento è stato in gran parte promosso dal basso (bottom-up), con le comunità storiche come i Paesi Baschi e la Catalogna che hanno negoziato statuti di autonomia con un livello di competenza più ampio rispetto alle altre regioni.

Nonostante i passi avanti, il sistema presenta ancora delle criticità. L’assenza di una vera Camera delle Autonomie nel parlamento nazionale e la mancanza di un potere costituente per le regioni impediscono una piena integrazione federale. Ciò si traduce in un elevato volume di contenziosi tra il governo centrale e le comunità autonome, con la Corte costituzionale che svolge un ruolo di “arbitro”.

2.4. Regno Unito: il modello “Westminster” alla sfida della devoluzione Post-Brexit

Il sistema di governo del Regno Unito, sebbene basato sul modello Westminster, ha progressivamente trasferito poteri a Scozia, Galles e Irlanda del Nord, creando un sistema di devoluzione amministrativa e legislativa.

Il cuore dell’amministrazione è il Servizio Civile, un apparato burocratico permanente, professionale e politicamente neutro, con principi fondamentali di integrità, onestà, obiettività e imparzialità. Le riforme del Servizio Civile hanno storicamente mirato a migliorarne l’efficienza e l’efficacia, con l’introduzione di agenzie esecutive separate per l’erogazione dei servizi.

La Brexit ha rappresentato una sfida significativa per la governance e il Servizio Civile. La gestione delle nuove competenze e la rinegoziazione dei rapporti con l’UE hanno richiesto un aumento drammatico del personale pubblico, mettendo sotto pressione le risorse e la stabilità del sistema.

Inoltre, il processo di uscita dall’Unione ha messo sotto esame il principio di imparzialità della burocrazia, alimentando in alcuni settori politici il sospetto di una posizione “anti-Brexit” dell’apparato. Le riforme sono state in gran parte guidate dalla necessità di adattarsi a questo nuovo contesto, con un focus sul potenziamento delle competenze e sull’innovazione interna.

• Soluzioni migliorative e

Nostre Proposte per il futuro della PA italiana

EUROPEISTI:          l’analisi comparativa dei modelli europei e lo studio delle criticità della PA italiana forniscono un quadro chiaro delle aree di intervento prioritario. Le nostre proposte di riforma sono concepite per superare le debolezze strutturali e funzionali del sistema italiano, traendo ispirazione dalle pratiche di successo osservate e adattandole al contesto nazionale.

• Riforma strutturale e Semplificazione normativa

Il modello tedesco del federalismo di esecuzione offre una via per superare la dicotomia italiana tra la teoria del decentramento e la prassi accentrata. La separazione tra la definizione delle politiche (a livello centrale) e la loro attuazione (affidata a livello locale e regionale) può infatti portare a una maggiore chiarezza dei ruoli e ad una riduzione di sovrapposizioni e ritardi. Un passo fondamentale sarebbe ridefinire in modo inequivocabile le competenze legislative ed esecutive.

Strategica sarebbe altresì l’implementazione del c.d. Konnexitätsprinzip tedesco, per garantire che ogni trasferimento di funzioni agli enti locali sia accompagnato da un adeguato finanziamento, risolvendo i cronici conflitti di competenza e risorse che affliggono il nostro sistema (e che rischiano di replicare le sfide del modello spagnolo)!

• Gestione del Personale: meritocrazia, competenze e cultura organizzativa

Per superare la percezione di una burocrazia inefficiente e lontana dal cittadino, è necessaria una riforma che vada oltre gli strumenti tecnici e investa in un profondo cambiamento culturale. Il gesto simbolico e politico compiuto dalla Francia con la soppressione dell’ENA dimostra che le riforme più profonde richiedono un atto di rottura con le tradizioni del passato, affrontando la percezione di un’élite amministrativa autoreferenziale.

Per l’Italia, questo si traduce in un rinnovato impegno per la meritocrazia nel reclutamento e nella progressione di carriera, come sancito dall’Art. 97 della Costituzione.

La piena attuazione del “Toolkit HRM” del PNRR deve essere accompagnata da un piano di valorizzazione del personale che premia le performance, la professionalità e la capacità di innovare, rendendo la PA un datore di lavoro più attrattivo per giovani e professionisti.

• Digitalizzazione e Semplificazione: l’efficacia di un approccio mirato

Il successo dell’Italia nell’attuazione del Single Digital Gateway (SDG) dimostra che la PA ha la capacità di eccellere quando opera in un quadro di governance solido, con obiettivi chiari, risorse dedicate (PNRR) e un coordinamento centrale forte.

È essenziale replicare questo modello virtuoso su larga scala. Le riforme future devono evitare la frammentazione degli investimenti e adottare un approccio sistemico alla digitalizzazione, garantendo l’interoperabilità dei dati tra le amministrazioni e promuovendo l’uso di piattaforme abilitanti come SPID e l’app IO. L’adozione di nuove tecnologie come l’intelligenza artificiale deve seguire l’approccio tedesco, prudente e orientato alla tutela dei diritti, escludendo l’automazione per le decisioni discrezionali.

• Efficienza giudiziaria e rapporto con imprese e cittadini

Il costo della “mala burocrazia” stimato a 184 miliardi di euro all’anno e la bassa soddisfazione dei cittadini evidenziano che l’inefficienza amministrativa non è solo un problema interno, ma un grave freno alla crescita economica e alla coesione sociale.

La semplificazione normativa e amministrativa deve concentrarsi prioritariamente sulle aree con il maggiore impatto economico, riducendo gli oneri per le imprese.

La riduzione dei tempi della giustizia amministrativa, già in atto per il Consiglio di Stato, deve essere un obiettivo strategico per l’intero sistema. Per riconquistare la fiducia, è necessario aumentare la trasparenza, semplificare l’accesso ai servizi pubblici e responsabilizzare i funzionari, ispirandosi ai principi di imparzialità e rendicontazione del Servizio Civile britannico.

(*) A cura del Dipartimento “Pubblica Amministrazione” e dell’Ufficio Studi del partito EUROPEISTI